Неэффективное использование средств

Согласно Постановлению Правительства № 1496 от 09.12.2017 о мерах по исполнению федерального бюджета, получатели таких денег принимали бюджетные обязательства не позднее 01.10.2018 или последнего рабочего дня до указанной даты. В связи с тем, что заказчики на федеральном уровне до 01.10.2018 публиковали конкурентные закупки, возник вопрос о том, как использовать экономию, которая получена по итогам определения поставщика.

Как использовать экономию

Минфин в Письме от 19.11.2018 № 09-02-07/83381 указал, что основания для отзыва остатков бюджетных обязательств, которые образовались по итогам конкурентных закупок, отсутствуют. Поэтому федеральные заказчики вправе проводить новые госзакупки за счет экономии, которая получена от проведения конкурентных закупочных процедур, опубликованных до 01.10.2018.

Заказчикам нужно учесть требование п. 14 Постановления № 1496 о недопустимости принятия после 01.12.2018 бюджетных обязательств, которые возникают из госконтрактов, на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг, в которых сроки оплаты или выплаты аванса, в том числе по отдельным этапам их исполнения, превышают месяц.

ВАЖНО! Таким образом, с учетом сроков проведения конкурентных закупок заказчики вправе потратить экономию лишь на процедуры малого объема, по п. 4 и 5 ч. 1 ст. 93 закона о контрактной системе.

Напомним, в соответствии с п. 12 Постановления № 1496, не позднее 02.10.2018 приостанавливаются операции по постановке на учет принятых после 01.10.2018 бюджетных обязательств, а также операций по доведению или отзыву главными распорядителями средств ЛБО. После этого до 10.10.2018 лимиты отзываются на лицевые счета ГРБС, за исключением ЛБО, которые указаны в п. 11 Постановления 1496. Таким образом, после 10.10.2018 отозвались все лимиты бюджетных обязательств, за исключением тех, которые были приняты до 01.10.2018.

Скачать Письмо Минфина № 09-02-07/83381 от 19.11.2018

Скачать

Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

Принцип общего (совокупного) покрытия расходов.

Принцип общего (совокупного) покрытия расходов означает, что все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита.

Доходы бюджета и поступления из источников финансирования его дефицита не могут быть увязаны с определенными расходами бюджета, за исключением доходов целевых бюджетных фондов, средств целевых иностранных кредитов, а также в случае централизации средств из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Принцип гласности означает:

  • — обязательное опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений по решению законодательных (представительных) органов государственной власти, органов местного самоуправления;
  • — обязательную открытость для общества и средств массовой информации процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри законодательного (представительного) органа государственной власти, либо между законодательным (представительным) и исполнительным органами государственной власти. Секретные статьи могут утверждаться только в составе федерального бюджета.

Принцип достоверности бюджета

Принцип достоверности бюджета означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета.

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей.

Любые действия, приводящие к нарушению адресности предусмотренных бюджетом средств либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете при выделении конкретных сумм средств, являются нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации.

Что означают понятия «нецелевое расходование бюджетных средств», «неэффективное расходование бюджетных средств» и «неправомерное расходование бюджетных средств», чем они отличаются и в каких случаях выявляемые нарушения квалифицируются таким образом. А главное, почему растет их количество и что это означает для бюджетной системы страны.

Анатолий Борисович ВИФЛЕЕМСКИЙ, действительный член Академии педагогических и социальных наук, доктор экономических наук, магистр юриспруденции

Нецелевое использование бюджетных средств

Теория

Принцип целевого характера бюджетных средств установлен статьей 38 БК РФ. Он означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования. На практике под такой целью понимают заранее определенные направления расходования бюджетных средств. Если расходы произведены в рамках этих направлений, то признаются целевым использованием бюджетных средств, если же за пределами них, то нецелевым (НИБС).

Однако в БК РФ есть еще и специальная статья 306.4 «Нецелевое использование бюджетных средств», которая содержит определение этого понятия: направление средств бюджета бюджетной системы РФ и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо правовым актом, являющимся основанием для предоставления указанных средств. Поэтому с позиций бюджетного законодательства только действия участников бюджетного процесса могут быть квалифицированы как бюджетное правонарушение и только к ним могут применяться бюджетные меры принуждения, которые предусмотрены в статье 306.4 БК РФ.

В КоАП РФ понятие «нецелевое использование бюджетных средств» трактуется значительно шире, нежели в БК: статья 15.14 КоАП РФ признает нецелевым направление средств, полученных из бюджета бюджетной системы РФ, на цели, которые не соответствуют целям документа, являющегося правовым основанием их предоставления. Формулировка «средства, полученные из бюджета» позволяет привлекать к ответственности и лиц, не являющихся получателями бюджетных средств. Понятие «средства, полученные из бюджета» законом не определено, но фактически под такими средствами понимаются, как правило, средства субсидий, получаемых бюджетными и автономными учреждениями, а также иными некоммерческими и даже коммерческими организациями.

УК РФ в статье 285.1 формально ограничивает возможность квалификации нецелевого использования средств в качестве преступления лишь расходованием бюджетных средств должностным лицом получателя бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения ( Определенные утвержденными бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным документом, являющимся основанием для получения бюджетных средств.), совершенным в крупном размере (крупным размером признается сумма, превышающая 1,5 миллиона рублей). При этом в определении Конституционного суда РФ от 20 декабря 2016 года № 2776-О подчеркнуто, что это законоположение применяется в нормативном единстве с положениями бюджетного законодательства. Поэтому, казалось бы, расширительных трактовок быть не должно, ведь перечень получателей бюджетных средств (получателей средств соответствующего бюджета) четко определен в статье 6 БК РФ. Однако органы финансового контроля ( Такой позиции придерживаются органы как внутреннего, так и внешнего финансового контроля (см. Классификатор нарушений (рисков), утвержденный Казначейством России 19 декабря 2017 года, Классификатор нарушений, утвержденный постановлением Коллегии Счетной палаты РФ от 7 сентября 2017 года № 9ПК).) трактуют положения статьи 285.1 УК РФ расширительно (как и статья 15.14 КоАП РФ) и говорят об уголовном преследовании не только должностных лиц получателей бюджетных средств, но и должностных лиц бюджетных и автономных учреждений.

Практика

На практике нецелевым использованием бюджетных средств считается следующее:

расходование бюджетных средств по государственному или муниципальному контракту при несоответствии использования поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги цели осуществления самой закупки, а также без подтверждения первичными учетными документами;

  • расходование бюджетных средств сверх утвержденных сметных назначений;
  • несоблюдение указаний по применению кодов бюджетной классификации РФ;
  • использование средств от приносящей доход деятельности и неперечисление их в доход бюджета;
  • оплата расходов, на обеспечение которых не предоставлены лимиты бюджетных обязательств;
  • оплата расходов, не предусмотренных законом (постановлением) о бюджете;
  • оплата расходов за подведомственное учреждение;
  • расходование бюджетных средств сверх утвержденных решением о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной сметой, сверх доведенных лимитов бюджетных обязательств;
  • использование бюджетных средств на оплату расходов, которые должны осуществляться за счет бюджетов других уровней;
  • использование бюджетных средств на оплату расходов, которые должны осуществляться за счет внебюджетных источников, если это не предусмотрено в бюджете;
  • несанкционированное перемещение, перераспределение бюджетных средств по кодам бюджетной классификации;
  • использование бюджетных средств на оплату работ и услуг, не связанных с деятельностью казенного учреждения (взносы в уставный капитал юридических лиц, расходы на капитальный ремонт и реконструкцию арендуемых помещений);
  • использование бюджетных средств на строительство объектов, не включенных в перечень объектов капитального строительства (реконструкции) и приобретения объектов недвижимого имущества в государственную (муниципальную) собственность в форме капитальных вложений, утвержденный в установленном порядке, и на затраты, не предусмотренные проектно-сметной документацией;
  • использование средств, выделенных на реализацию государственных (муниципальных) целевых программ, на иные цели;
  • осуществление расходов на оплату товаров (работ, услуг), не связанных с деятельностью учреждения;
  • расходование средств субсидий на финансовое обеспечение выполнения задания государственным (муниципальным) учреждением на оплату товаров, работ, услуг, приобретаемых для приносящей доход деятельности или прямо не предусмотренных соглашением о предоставлении субсидии, в том числе на оплату труда работников учреждения, не участвующих в выполнении задания, на командировочные и прочие расходы, не связанные с выполнением задания;
  • использование средств субсидий на оказание финансовой помощи коммерческим организациям или на их создание.

Неэффективное использование бюджетных средств

Казначейство России в своем классификаторе вводит также понятия «неэффективное использование бюджетных средств» и «неправомерное использование бюджетных средств», оговариваясь при этом, что ответственность при такой квалификации использования бюджетных средств пока не наступает.

Важно

Неэффективное использование бюджетных средств определяется Федеральным казначейством, исходя из статей 34, 162 БК РФ, как достаточно субъективная, оценочная категория. Неэффективным считается использование бюджетных средств с превышением объема, установленного при их предоставлении (достаточного для достижения цели, результата), или недостижение результата, установленного при предоставлении бюджетных средств, с использованием определенного при предоставлении объема бюджетных средств.

В пункте 23 постановления Пленума ВАС РФ от 26 февраля 2009 года № 17 указывались случаи, когда конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств. О неэффективном расходовании можно говорить, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата. Казалось бы, к бюджетным и автономным учреждениям, не относящимся к участникам бюджетного процесса в силу определений, данных в статье 152 БК РФ, применить этот принцип нельзя, тем более что средства субсидий, которые получили эти учреждения, уже не являются бюджетными.

Однако, если бюджетные (автономные) учреждения не обеспечивают достижения установленных целевых показателей эффективности (результативности) при использовании субсидий, контролеры также называют такое расходование средств неэффективным. При этом они ссылаются на пункт 6 статьи 69.2, пункт 1 статьи 78.1, пункт 2 статьи 78.2 БК РФ, порядки, регламентирующие предоставление соответствующих субсидий, и заключенные с учреждениями соглашения. Тем самым фактически игнорируется позиция Минфина России, изложенная, в частности, в письме от 23 мая 2014 года № 02-03-11/24579. Письмо, ссылаясь на статью 78.1 БК РФ, разъясняет, что после списания в установленном порядке субсидии на выполнение государственного задания с единого счета бюджета и ее зачисления на счет бюджетного учреждения субсидия теряет статус средств соответствующего бюджета. На указанные средства не распространяются требования бюджетного законодательства, в том числе и положения статьи 306.4 БК РФ.

В целом на практике использование бюджетных средств считается неэффективным, когда:

  • товары (работы, услуги) приобретены по завышенным ценам или ненадлежащего качества;
  • средства израсходованы на покупку морально устаревшего оборудования, имущества, которое длительное время не используется (не вводится в эксплуатацию при строительстве), дорогостоящего имущества (при отсутствии необходимости в нем) или на закупку имущества при наличии запаса аналогичного;
  • оплачены услуги по разработке проектно-сметной документации, а сами работы (строительство, ремонт), с целью выполнения которых она была разработана, не запланированы и (или) не начаты (длительное время);
  • товары (услуги, работы) приобретены в меньшем объеме, чем указывали при обосновании бюджетных ассигнований, но с использованием всех выделенных средств;
  • средства израсходованы по договорам аренды имущества на сумму, превышающую его рыночную стоимость (то есть при приобретении оборудования мог быть использован меньший объем средств, чем при его аренде);
  • допущено расходование средств, которого можно было избежать.

Неправомерное использование бюджетных средств

Неправомерным использованием бюджетных средств ФК считает любую оплату денежных обязательств с нарушением бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения. Исключения — нецелевое использование бюджетных средств, а также оплата денежных обязательств с нарушениями в документах, являющихся правовым основанием принятия бюджетных обязательств (контрактов (договоров, соглашений) и заключенных в целях исполнения договоров (соглашений) о предоставлении средств из соответствующего бюджета бюджетной системы РФ и государственных (муниципальных) контрактов). Кроме того, для автономных и бюджетных учреждений ФК вводит еще одно понятие — «неправомерное использование средств субсидии», не расшифровывая его детально, но сообщая об отсутствии ответственности за это нарушение.

В письме Минфина России от 25 апреля 2017 года № 02-09-08/24851 подтверждается, что понятие «неправомерное расходование бюджетных средств» Бюджетным кодексом не определено. Также Минфин России указывает, что «при отнесении действий (бездействия) участников бюджетного процесса к неправомерному расходованию бюджетных средств следует исходить из общепринятого в юридической практике признания неправомерными действий (бездействия), в случае если они противоречат требованиям правовых норм». На основании изложенного Минфин России относит к неправомерному расходованию бюджетных средств действия (бездействие), противоречащие требованиям бюджетного законодательства РФ и иным нормативным правовым актам, регулирующим бюджетные правоотношения.

Внимание

На практике контролеры считают неправомерным использование не только бюджетных средств, но и средств субсидий автономными и бюджетными учреждениями, если нарушены требования хоть какого-то нормативного правового акта.

К неправомерному использованию средств органы финансового контроля относят следующее:

  • расходование средств без подтверждения оправдательными документами;
  • осуществление авансовых платежей сверх установленного Правительством РФ, органом исполнительной власти субъекта, местной администрацией размера;
  • переплаты и неположенные выплаты заработной платы (денежного содержания, довольствия);
  • сверхнормативные расходы, кроме переплат и неположенных выплат заработной платы (денежного содержания, довольствия);
  • неправомерное расходование средств при ремонтно-строительных работах;
  • предоставление учреждением займов и кредитов;
  • уплату штрафов и иных санкций, наложенных на должностных лиц, за счет средств учреждения;
  • ремонт имущества, переданного в аренду (если в договоре указана обязанность арендатора производить за свой счет тот или иной вид ремонта);
  • использование бюджетных средств на оплату расходов, которые должны осуществляться за счет иных источников, в том числе внебюджетных (включая содержание за счет бюджетных средств имущества, переданного в аренду);
  • неоприходование в кассу и неотражение в бухгалтерском учете и отчетности денежных средств, поступающих от физических лиц за оказанные услуги;
  • сверхнормативное списание ГСМ, неправомерное списание ГСМ вследствие завышения показаний спидометра в путевых листах; превышение предельных норм расхода топлива для автомобильного транспорта;
  • списание продуктов питания сверх норм закладки и в нарушение рецептуры блюд и др.

Суды против

Неправомерным расходованием бюджетных средств контролеры называют и необоснованные закупки. То есть неправомерной признаются оплата закупок, которые осуществлены без обоснования начальной (максимальной) цены контракта и способа определения поставщика, проведены не на основании плана-графика; оплата контрактов, информация по которым не размещена в ЕИС в реестре контрактов. При этом учреждениям и непосредственно руководителям учреждений выставляются требования вернуть неправомерно потраченные средства в бюджет.

Такие требования контролеров пока не всегда поддерживаются судами. Суды указывают на то, что обнаруженные в ходе проверки нарушения не являются бюджетными. К полномочиям финансового органа относится выдача предписания по устранению бюджетных нарушений, а не любых нарушений (в частности, гражданского, трудового законодательства), не относящихся к бюджетным. Следовательно, контролеры не вправе требовать от учреждения (а тем более от его руководителя) вернуть денежные средства. Но приходится констатировать, что бывают и другие судебные решения.

Совсем недавно суды подчеркивали, что «при условии соответствия расходов бюджетных средств плану финансово-хозяйственной деятельности учреждения, а также выполнения объемов государственного задания и обеспечения своевременности и полноты выплат, непосредственно связанных с оказанием услуг и выполнением работ, включенных в государственное задание, учреждение вправе расходовать средства субсидии на выполнение государственного задания по своему усмотрению» ( См., в частности, постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 3 марта 2016 года по делу № А17-2519/2015.). Такие выводы были основаны на изменениях законодательства, осуществленных в рамках бюджетной реформы, проведенной Минфином России.

Ключевая идея реформы заключалась в том, чтобы переориентировать учреждения с процесса расходования бюджетных средств на достижение результатов своей основной деятельности. В комментариях (комплексных рекомендациях) ( Письмо Минфина России от 22 октября 2013 года № 12-08-06/44036.) по вопросам, связанным с реализацией положений Федерального закона № 83?ФЗ прямо указывалось: «Основная задача учреждения — выполнить государственное (муниципальное) задание в заданном объеме в соответствии со стандартом (при его наличии) и с должным качеством (если показатели качества установлены), а не израсходовать средства субсидии на государственное (муниципальное) задание ровно по той формуле, по которой она была рассчитана». Подчеркивалось, что Федеральный закон № 83?ФЗ положил начало реализации важнейшей фундаментальной реформы системы оказания государственных и муниципальных услуг, определенной Бюджетным посланием Президента РФ от 25 мая 2009 года.

В частности, Минфин указывал, что остатки субсидии на государственное (муниципальное) задание могут быть израсходованы учреждением, например, на проведение капитального ремонта имущества, принадлежащего ему на праве оперативного управления (в том числе в дополнение к целевой субсидии, предоставленной учреждению на осуществление капитального ремонта), приобретение оборудования, осуществление приносящей доход деятельности, повышение заработной платы сотрудникам учреждения. Единственное условие — направления расходования этих остатков соответствуют целям деятельности учреждения, утвержденным в его уставе. Предполагалось, что использование субсидий осуществляется учреждениями в соответствии с планом их финансово-хозяйственной деятельности (ПФХД), составляемым и утверждаемым в установленном порядке. И если учреждение определило направление использования средств в ПФХД, то такое расходование средств является целевым и правомерным.

Однако сегодня многие органы финансового контроля считают иначе. Несмотря на то что средства потрачены учреждением в полном соответствии с ПФХД, контролеры настаивают на неправомерности такого расходования средств. Выполнение государственного (муниципального) задания не является для них основанием признать право учреждения самостоятельно распределить остаток субсидии. Сегодня произошло фактическое отождествление новых типов государственных и муниципальных учреждений (бюджетное и автономное) со старым типом (бюджетное, аналогом которого стало казенное учреждение) и унификация требований к ним в части целевого использования средств. При отсутствии изменения уголовного законодательства действия должностных лиц автономных и бюджетных учреждений, не являющихся получателями бюджетных средств, называются преступлениями. Законодательное определение понятия «получатель бюджетных средств» заменяется обыденным разумением: если получил, значит, получатель.

Все это привело к росту случаев квалификации расходов автономных и бюджетных учреждений как нецелевое, неэффективное или неправомерное использование средств. Что, в свою очередь, может являться стимулом для роста коррупции и определенно вызывает сомнения в целесообразности проведенной Минфином России бюджетной реформы.

СТ 162 БК РФ

1. Получатель бюджетных средств обладает следующими бюджетными полномочиями:

1) составляет и исполняет бюджетную смету;

2) принимает и (или) исполняет в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств и (или) бюджетных ассигнований бюджетные обязательства;

3) обеспечивает результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований;

4) вносит соответствующему главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств предложения по изменению бюджетной росписи;

5) ведет бюджетный учет (обеспечивает ведение бюджетного учета);

6) формирует бюджетную отчетность (обеспечивает формирование бюджетной отчетности) и представляет бюджетную отчетность получателя бюджетных средств соответствующему главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств;

7) осуществляет иные полномочия, установленные настоящим Кодексом и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами (муниципальными правовыми актами), регулирующими бюджетные правоотношения.

2. Получатель бюджетных средств передает другому получателю бюджетных средств бюджетные полномочия в порядке, установленном соответствующим финансовым органом, в соответствии с общими требованиями, установленными Министерством финансов Российской Федерации, в соответствии с решением главного распорядителя бюджетных средств, указанным в пункте 3.1 статьи 158 настоящего Кодекса.

Комментарий к Ст. 162 Бюджетного кодекса РФ

Данная статья Бюджетного кодекса РФ практически не нуждается в комментарии, поскольку содержит предельно четкое определение получателя бюджетных средств.

Получателем бюджетных средств является организация, имеющая право на получение таких средств согласно бюджетной росписи на соответствующий год. В бюджетной росписи, помимо поквартального распределения доходов и расходов бюджета и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета, устанавливается распределение бюджетных ассигнований между получателями бюджетных средств.

Получателем бюджетных средств является, как правило, бюджетное учреждение, т.е. организация, созданная органами государственной власти или органами местного самоуправления для осуществления управленческих, социально — культурных, научно — технических или иных функций некоммерческого характера, деятельность которой финансируется из соответствующего бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда на основе сметы доходов и расходов (ст. 161 Бюджетного кодекса РФ).

В бюджетной росписи в качестве получателя бюджетных средств могут фигурировать также и организации, не являющиеся бюджетными учреждениями.

Add a Comment

Ваш адрес email не будет опубликован. Обязательные поля помечены *