Лицо без определенного места жительства

Определение статуса бездомных

Определение 1

Бездомный (лицо без определенного места жительства, БОМЖ) – человек, который не имеет своего четкого социального положения, места жительства, работы и профессии, а также образования.

Бездомность является глобальной проблемой современного мира. Существует множество причин: потеря жилья в связи с наличием вредных привычек (алкоголизм, наркомания, употребление токсичных веществ). Часто людей выгоняют из дома их собственные супруги или дети. Есть категория бездомных, которые лишились крова из-за махинаций мошенников, но не смогли доказать свою невиновность. Некоторые лишились дома из-за неуплаты коммунальных и иных услуг: эти люди не имеют желания работать, зарабатывать на свое существование, в связи с чем лишаются последнего – крыши над головой.

Замечание 1

Таким образом, бездомность может быть вынужденной или добровольной, а также хронической или ситуационной.

Организация социальной работы с бездомными

Законодательство и органы власти регулируют вопросы, которые связаны с проблемой бездомных, так как она носит глобальный характер и может коснуться абсолютно каждого человека.

Готовые работы на аналогичную тему

  • Курсовая работа Социальная защита бездомных 430 руб.
  • Реферат Социальная защита бездомных 250 руб.
  • Контрольная работа Социальная защита бездомных 250 руб.

Получить выполненную работу или консультацию специалиста по вашему учебному проекту Узнать стоимость

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации «О мерах по предупреждению бродяжничества и попрошайничества» в целях оказания социальной и медицинской помощи лицам без определенного места жительства поручена реорганизация таких отделений, как приемники-распределители органов внутренних дел для лиц, которые были задержаны в связи с проявлениями попрошайничества или явного бродяжничества, в центры социальной реабилитации.

Также, в связи с этим документов предусматривается восстановление и обеспечение устойчивости санитарно-эпидемиологического благополучия населения в связи с увеличившимся уровнем бродяжничества. Люди-бродяги не только подвергают опасности свое здоровье, но и здоровье окружающих, так как их можно встретить в любом общественном месте: транспорте, магазине, на остановках.

Таким образом, на органы социальной защиты бездомных возлагается очень большая ответственность. Сотрудникам необходимо распределять и направлять лиц без определенного места жительства в учреждения социальной защиты. Также им необходимо проводить экспертизу для определения оснований, которые позволят доказать, что человек нуждается в финансовой поддержке (например, в пенсии или льготах).

Правительство Российской Федерации также поддержало органы социальной защиты и их инициативу по созданию системы социальной защиты для лиц без определенного места жительства. Она включает в себя следующее:

  • Организация и обеспечение мест в так называемых «домах ночного пребывания»;
  • Выделение мест в социальных приютах и в социальных гостиницах;
  • Организация деятельности распределительных социальных центров.

Решение об организации подобных учреждений отнесено к деятельности органов исполнительной власти регионального значения. Что касается расходов, связанных с созданием и содержанием социальных учреждений для лиц без определенного места жительства, то их берет на себя бюджет каждого субъекта Российской Федерации, к которому будет закреплено соответствующее учреждение.

Таким образом, в ряде регионов Российской Федерации (московском, санкт-петербургском, ростовском, омском) администрациями уже сформированы и реализуются программы по социальной поддержке и защите лиц без определенного места жительства. Также бездомным предоставляется бесплатное питание, выдается сезонная одежда и оказывается медицинская помощь.

На сегодняшний день в России сложилось четыре основных типа социальных учреждений по работе с лицами без определенного места жительства и помощи им:

  1. Дома ночного пребывания;
  2. Социальные дома, интернаты для инвалидов и престарелых, которые остались по каким-либо причинам без дома;
  3. Центры социальной адаптации для несовершеннолетних лиц, которые оказались без определенного места жительства (беспризорники, беглецы);
  4. Социальные гостиницы и приюты, где оказывается медицинская помощь.

Задачи программы социальной защиты бездомных

Многие исследователи отмечают, что необходимо разработать и внедрить так называемую Целевую Федеральную программу по организации социальной поддержки и помощи лицам без определенного места жительства, которая будет действительна на всей территории России, а ее основные положения будут функционировать не зависимо от специфики региона (национального, этнического или религиозного состава), а также не зависимо от пола и возраста бездомного.

В Целевой Федеральной программе в перспективе выделяют следующие задачи.

  • Во-первых, это организация обширных научных социологических исследований проблем бездомности в России, поиск причин, особенностей этого явления, факторов, а также путей преодоления или предупреждения.
  • Во-вторых, повышение эффективности профилактической работы по предупреждению бродяжничества. Человеку необходимо с юного возраста продемонстрировать, что не всегда бегство и поиск независимости приводит к желаемому результату, и что можно в одночасье лишиться абсолютно всего: семьи, денег, крыши над головой. Скорее, это воспитательные методы для подрастающего поколения.
  • В-третьих, совершенствование нормативно-правовой базы, которая касается проблем попрошайничества и бездомности.
  • В-четвертых, предоставление лицам без определенного места жительства возможности для их дальнейшей комплексной реабилитации, а также для социальной, психологической и медицинской адаптации. Это важно, ведь у человека еще есть шанс вернуться к нормальной и полноценной жизни, важно пробудить в нем интерес к жизни, к трудовой деятельности, показать его значимость для этого мира.
  • В-пятых, важно объединение усилий всех заинтересованных министерств и ведомств, а также общественных и благотворительных организаций, волонтерских движений для борьбы с бродяжничеством и оказания помощи лицам без определенного места жительства.



Статья затрагивает юридические аспекты положения лиц без определенного места жительства в реалиях современной России, раскрывает юридические проблемы, касаемо этой категории граждан, и пути их преодоления.

Ключевые слова: бездомный, закон, лицо без определенного места жительства, правовое положение, правовой статус, Российская Федерация, Россия.

В Российской Федерации существует множество негативных социальных явлений, всё острее проявляющихся в постсоветский период. Одним из них является наличие в обществе такой социальной группы, как лица без определенного места жительства, иначе говоря, бомжи или бездомные.

По официальным данным переписи населения 2010 года, размещенным на сайте Федеральной службы государственной статистики (Росстат) на территории Российской Федерации на 2010 год проживало 64 077 бездомных, что на 78 500 человек меньше, чем было в 2002 году. В Приволжском федеральном округе число бездомных также по официальным данным уменьшалось с 12 089 до 8933. Однако, если по России и федеральному округу число лиц без определенного места жительства убывало, то в Кировской области оно наоборот выросло со 197 в 2002 до 248 в 2010 году. Кроме того, по словам лидера партии «Справедливая Россия» Сергея Миронова, в России уже на 2017 по различным оценкам проживало от 3 до 5 миллионов бездомных. Показатели неутешительные. А ведь число лиц без определенного места жительства не только не снижается и в настоящее время, но продолжает расти быстрыми темпами.

Особенность ситуации с бездомными в России состоит в том, что:

во-первых, нет терминологической ясности в понимании, что является местом жительства и местом пребывания для бездомных;

во-вторых, нереализованность права на жилье, закрепленного в ст. 40 Конституции Российской Федерации, сама по себе являющаяся огромной социальной проблемой, влечет за собой невозможность регистрации по месту жительства и связанный с ней комплекс правовых проблем, приводящих к невозможности реализации бездомными своих конституционных прав, фактически исключающих бездомных из системы общественных отношений. Несмотря на то, что ст. 3 Закона Российской Федерации «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» , устанавливает принцип, заключающийся в том, что регистрация или отсутствие таковой не может служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами) и законами субъектов Российской Федерации, он во многом является декларативным, а лица, не имеющие регистрации, в том числе и лица, не имеющие определенного места жительства, постоянно ущемляются в правах и законных интересах в своей повседневной жизни. Можно привести конкретные примеры:

Право на труд (Ст. 37 Конституции РФ ):

В России фактически ограничиваются условия для реализации лицами без определенного места жительства права на труд, поскольку:

во-первых, бездомные объективно не могут представить работодателю документы, предусмотренные ст. 65 Трудового кодекса Российской Федерации. Как минимум такими документами являются свидетельство государственного пенсионного страхования, которое оформляется территориальным органом Пенсионного фонда по предъявлении документа, подтверждающего факт регистрации по месту жительства, и документ воинского учета из-за того, что нормативными актами предусмотрено получение этих документов по месту жительства.

Во-вторых, на практике при трудоустройстве работодатели сверх документов, предусмотренных ст. 65 Трудового Кодекса Российской Федерации, зачастую требуют свидетельство о постановке на учет в налоговом органе по месту жительства (ИНН), который также как и вышеперечисленные документы выдается налоговым органом по месту жительства.

Право на социальное обеспечение (Ст. 39 Конституции РФ):

Нормативными актами в России предусмотрено, что государственные пенсии бездомным назначаются по месту их фактического проживания. На это указывается и в информационном письме ПФ РФ от 27.03.2019 «Россиянам без прописки социальная пенсия назначается по месту фактического проживания» . Вместе с этим понятие «место фактического проживания» законодателем не определено. Отсутствие правового определения этого понятия создает широчайшее поле для толкования этого определения, а соответственно нарушения права бездомных граждан на получение пенсий, установленных законом.

Федеральный Закон от 22.08.2004 N 122-ФЗ , именуемый в народе «законом о монетизации льгот», разделил всех льготников на две категории: федеральных и «субъектных». Как правило, законы субъектов РФ предусматривают предоставление мер социальной защиты за счет бюджетов соответствующих субъектов РФ только гражданам, зарегистрированным по месту жительства в этих субъектах РФ.

Право на охрану здоровья (Ст. 41 Конституции РФ):

Правовые и экономические условия, существующие в Российской Федерации, позволяют обеспечить лицам без определенного места жительства в лучшем случае право на экстренную медицинскую помощь при внезапных острых заболеваниях, состояниях, обострении хронических заболеваний, представляющих угрозу жизни пациента. Зачастую невозможность получения бездомными полиса обязательного медицинского страхования (ОМС), выдаваемого по месту регистрации или официальной работы, делает недоступными для бездомных некоторые виды медицинской помощи.

Кроме того, у большой части бездомных отсутствует доступ к безопасной питьевой воде, к горячей пище, к санитарно-гигиеническим условиям, что неизбежно влечет за собой возникновение угроз здоровью как бездомных, так и окружающих.

Право на судебную защиту (Ст. 46 Конституции РФ):

Бездомные в некоторой степени подвержены дискриминации в вопросах доступа к правосудию и механизмам защиты и реализации своих прав. Такая дискриминация отражается в существующем в Российской Федерации процессуальном законодательстве.

Так в п.2 ч.2 ст.131 ГПК РФ , который содержит требования к форме и содержанию искового заявления, предусмотрено, что в исковом заявлении должно быть указано место жительства истца. Отсутствие определенного места жительства и невозможность его указания в исковом заявлении являются основанием для оставления искового заявления без движения.

Данная ситуация усугубляется еще больше в том случае, если у бездомных отсутствуют документы, удостоверяющие их личность. А такое наблюдается очень часто в среде лиц без определенного места жительства. В связи с этим у них фактически не может быть реализовано и право, закрепленное в ст. 32 Конституции Российской Федерации, а именно избирательное право.

В силу всех вышеперечисленных факторов данной категории населения Российской Федерации необходима всесторонняя помощь: как социальная, медицинская, так и юридическая. Главное, чтобы эти люди помощь готовы были принимать.

По нашему мнению, юристы (а мы рассматриваем данный вопрос именно в аспекте юридической помощи бездомным) в такой ситуации, прежде всего, могут помочь в восстановлении документов, решении вопросов, связанных с жильем (часто оказывается, что люди «попадают на улицу» по вине «черных риэлторов»), оказании помощи в установлении инвалидности, психических отклонений, заболеваний, а также установлении и назначении пенсионного обеспечения.

Однако необходимо и изменение законодательства с учётом существующих проблем. Так, например, существует инициатива, в соответствии с которой в Государственную Думу Российской Федерации еще 5 июля 2017 года были внесены законопроекты № 217770–7, № 217802–7, № 217812–7, № 217822–7.

В соответствии с законопроектом № 217770–7 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты в части регламентации добровольческой благотворительной деятельности в некоммерческих организациях, осуществляющих социальную и трудовую реинтеграцию лиц без определенного места жительства» предполагалось установление особенностей привлечения к трудовой деятельности лиц без определенного места жительства некоммерческими организациями, осуществляющими их социальную и трудовую реинтеграцию. То есть в целях эффективной, направленной на результат трудовой деятельности выше указанных лиц, необходимо было бы применять особые, отличные от стандартных трудовых или гражданско-правовых отношений схемы взаимодействия. А именно приравнивание привлечения указанных лиц к трудовой деятельности к добровольческой деятельности, предусмотренной Федеральным законом «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях». Этими мерами можно было бы добиться гибкого привлечения указанных категорий граждан к трудовой деятельности с возможностью их социальной и трудовой реабилитации, а также оплатой их труда на основании заключаемых договоров по осуществлению добровольческой деятельности, что положительно отразилось бы на процессах социальной адаптации и возвращения лиц без определенного места жительства к полноценной жизни.

Законопроект № 217802–7 «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» в части установления особенностей регистрации по месту пребывания либо по месту жительства лиц без определенного места жительства» направлен на установление нормы, защищающей права граждан, оказавшихся в тяжелой жизненной ситуации, а также конкретизацию понятий «место жительства» и «место пребывания» в отношении лиц без определенного места жительства. Предполагается определять место пребывания и место жительства бездомного «по адресу организаций социального обслуживания, предоставляющих социальные услуги лицам без определенного места жительства, либо по адресу администрации муниципального образования, на территории которого указанные лица фактически постоянно либо преимущественно находятся». Кроме этого, регистрация по месту пребывания, либо по месту жительства лица без определенного места жительства должна осуществляться по выбору указанного лица по адресам организаций социального обслуживания, предоставляющих социальные услуги лицам без определенного места жительства, либо по адресу администрации муниципального образования, на территории которого указанные лица фактически постоянно либо преимущественно находятся.

Проект Федерального Закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты в части установления дополнительных гарантий поддержки благотворительных организаций, осуществляющих деятельность по социальной и трудовой реинтеграции лиц без определенного места жительства» № 217812–7 направлен на поддержку благотворительных организаций, осуществляющих деятельность по социальной и трудовой реинтеграции лиц без определенного места жительства, со стороны органов государственной власти и органов местного самоуправления. Кроме этого, создаются некие правовые гарантии для благотворительных организаций, защищающие их от произвола органов государственной власти и органов местного самоуправления. Так «в целях недопустимости создания порочной правоприменительной практики, при которой органы государственной власти и органы местного самоуправления могут уклоняться от оказания поддержки» таким организациям, любой отказ в заключении соглашения с благотворительной организацией со стороны органов государственной власти и органов местного самоуправления должен быть мотивирован и направлен в адрес благотворительной организации в письменном виде в течение 15 дней со дня его вынесения.

В законопроекте № 217822–7 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты в части установления возможности предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, благотворительным организациям, в том числе осуществляющим деятельность по социальной и трудовой реинтеграции лиц без определенного места жительства, в безвозмездное пользование» предусматривается возможность предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности в безвозмездное пользование благотворительных организаций на реализацию целей, ради которых эта благотворительная организация создана, в порядке и на условиях, определенных законодательством Российской Федерации. Это будет способствовать развитию благотворительных организаций и стимулированию их деятельности по всей стране, что, безусловно, положительно скажется как на отдельных категориях граждан, в отношении которых реализуется благотворительная деятельность, так и на обществе в целом.

На сегодняшний день законопроекты № 217770–7 и № 217802–7 отклонены Государственной Думой, а № 217812–7 и № 217822‑7 всё еще находятся на рассмотрении.

В данный момент существует необходимость внесения в законодательство изменений, касающихся положения бездомных в российском обществе, причем начать необходимо именно с теоретической базы, которая определила бы границы понятий «место жительства», «место пребывания», в отношении лиц без определенного места жительства.

Вопросы правового регулирования социального статуса этой категории лиц требует дальнейшей проработки в нормативных актах Российской Федерации.

Литература:

Социальную работу по обслуживанию населения, оказание социальной помощи и услуг с целью преодоления или смягчения сложной жизненной ситуации ведут социальные службы государственных специализированных учреждений и негосударственных структур.

К государственным социальным службам относятся органы управления, учреждения и предприятия социального обслуживания населения, министерств и ведомств РФ, к компетенции которых относится функция предоставления социальной помощи населению. К негосударственным относятся предприятия социального обслуживания, создаваемые благотворительными, общественными, религиозными организациями, частными лицами. К муниципальной социальной службе относятся учреждения и предприятия социального обслуживания населения, находящиеся в ведении органов местного самоуправления.

Согласно постановлениям Правительства РФ и приказам Министерства социальной защиты населения в стране открыты специализированные учреждения для лиц БОМЖ, утверждены Примерные положения об учреждении социальной помощи для данной категории населения, о межведомственных комиссиях по проблемам профилактики бродяжничества, порядок приема лиц БОМЖ в учреждение, правила регистрации и снятие граждан РФ с учета по месту пребывания.

Услуги реабилитационной направленности оказывают в настоящее время 117 домов ночного пребывания, социальные приюты, социальные гостиницы, центры социальной адаптации. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации разрабатывают и реализуют региональные программы социальной поддержки и помощи дезадаптированным группам населения .

В г. Новосибирске функционирует областной центр срочной социальной помощи, основной задачей которого является оказание экстренной помощи людям, попавшим в сложную ситуацию, оставшиеся без постоянного места жительства, прописки, работы и средств к существованию. Среди его клиентов лица БОМЖ составляют 36,8%; лица, освободившиеся из мест лишения свободы – 9,0% и вынужденные переселенцы – 5,3%. Социальную помощь лицам БОМЖ оказывает Новосибирский дом ночного пребывания. В настоящее время на базе этих учреждений создан комплексный центр социального обслуживания для лиц БОМЖ .

В Астраханской области действует социальный центр кризисной реабилитации, в структуру которого входят: дом ночного пребывания, дом кризисной реабилитации и социальная благотворительная столовая.

В Нижнем Новгороде с 1995 года работает Центр социально-трудовой реабилитации граждан, в структуре которого отделение ночного пребывания на 90 мест, социальная гостиница на 12 мест.

В Екатеринбурге с 1995 года предоставляет услуги дом ночного пребывания на 50 мест лицам БОМЖ, здесь можно жить и питаться бесплатно 3 раза в год по 10 дней.

Заслуживает внимания опыт Камчатской области по предоставлению комплекса услуг бездомным в социальном приюте (на 60 мест), который включает в себя социальную гостиницу на 30 мест – для временного проживания иногородних престарелых и инвалидов, социальный приют на 18 мест – для временного проживания лиц БОМЖ, отделение ночного пребывания на 12 мест – для ночлега «бомжей».

В Самарской области лица БОМЖ получают медицинские, жилищные, социально-бытовые, социально-психологические и правовые услуги в отделении ночного пребывания на 70 мест в структуре социального приюта г. Самары, а также в структуре социальной гостиницы г. Тольятти.

В Краснодарском крае действует Центр социальной адаптации на 100 мест (г. Краснодар) и 3 дома ночного пребывания: в г. Туапсе (на 15 мест), в г. Кропоткине (на 30 мест) и Курганинском районе (на 15 мест). В г. Лабинске функционирует социальная гостиница для лиц от 16 до 30 лет на 27 мест .

В Республике Марий Эл лица БОМЖ могут получить широкий спектр услуг по решению своих проблем в «Доме ночного пребывания»: бесплатно для ночлега в течение 12 часов койко-место с постельными принадлежностями; одноразовое бесплатное питание; консультативную помощь в вопросах бытового и трудового устройства, определения в стационарные учреждения социального обслуживания; нуждающиеся — первую доврачебную помощь и санобработку .

В Ставропольском и Хабаровском краях имеется практика использовать социальные номера на базе временного проживания бездомных.

В г. Калининграде в центре социально-трудовой реабилитации предоставляется социальная поддержка лицам БОМЖ. В структуре центра есть дом ночного пребывания, социальная гостиница, социальная столовая, отдел содействия в трудоустройстве. Важнейшим направлением в работе специалистов центра является организация их трудовой деятельности .

В центре реабилитации лиц без определенного места жительства и занятий Владимирской области клиентам предоставляются следующие услуги: социально-бытовые, правовые, психологические, по восстановлению документов, временной регистрации, жилищные услуги, оформление инвалидности и пенсии, санитарно-гигиенические, содействие в поиске работы и родственников, получения профессии через службу занятости .

В Мурманской области сложилась система работы по профилактике бездомности и оказанию социальной поддержки лицам БОМЖ. Права лиц БОМЖ регламентируются правовыми актами, в частности, законом Мурманской области от 23.12.2004 № 550-91 «О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан», закон от 29.12.2004 № 572001 – ЗМО «О социальном обслуживании населения в Мурманской области». Этот правовой акт характеризует лиц без определенного места жительства как лиц, находящихся в трудной жизненной ситуации и относит их к клиентам социальной службы, им гарантировано предоставление материальной помощи в виде денежных средств, продуктов питания, средств санитарии и гигиены, одежды, временный приют в специализированном учреждении социального обслуживания .

На федеральном уровне в Российской Федерации права лиц без определенного места жительства защищаются федеральными законами: «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» (8), «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» , «О государственной социальной помощи» .

Чтобы представить полную картину социальной помощи лицам БОМЖ в РФ, то необходимо отразить деятельность общественных институтов.

В России традиционно, исторически, приоритет работы с этой категорией лиц был у общественных организаций, попечительских советов и Русской Православной Церкви. В наше время социальная помощь бездомным со стороны гражданских структур заметно активизировались.

Русская Православная Церковь обычно занимается организацией бесплатных обедов при крупных приходах и предоставлением сезонной работы в монастырях. Также при некоторых храмах нуждающимся может быть предоставлено кратковременное пристанище (ночлег). Но, к сожалению, подобные меры не имеют системности и зависят от инициативы епархий на местах и личного подвижничества священников.

Наибольшую активность в предоставлении социальной помощи лицам БОМЖ проявляют филиалы иностранных благотворительных организаций. Они имеют серьезные материальные ресурсы. Благотворительные гуманитарные организации могут получать средства от международных правительств и международных структур, таких как Европейский Союз, Верховного комиссариата ООН по делам беженцев.

Одной из международных независимых общественных гуманитарных организаций является «Medecins sans frontienes» («Врачи без границ»). Ее целью является оказание бесплатной помощи населению во время кризисных ситуаций. Организация основана в 1971 году и опирается в своей деятельности на специалистов — добровольцев. Ее представители работают в 72 странах мира.

На территории России «Врачи без границ» оказывают помощь осужденным, больным туберкулезом в виде консультаций, материальной помощи и медикаментами . Для помощи бездомным с 1992 года организация открыла передвижные амбулатории на Казанском и Павелецком вокзалах г. Москвы. За время работы «Врачами без границ» дано около 100 тысяч бесплатных консультаций медицинского и социального характера. Сделано 2,5 тысячи вакцинаций против столбняка и дифтерии. В среднем за помощью к «Врачам без границ» обращаются от 2500 до 3000 человек в месяц. При необходимости осуществляется направление на госпитализацию. Социальные консультации проводятся с целью решения первостепенных проблем бездомных и определения направления дельнейших действий. «Врачи без границ» оказывают помощь другим государствам и неправительственным организациям в России, ведущим работу с лицами БОМЖ. Между ними сложились деловые отношения и ведется активное сотрудничество . Помощь лицам БОМЖ оказывают гуманитарные организации, такие как «Армия спасении», Красный крест», Новый Дом», «Твое право», ЦГП «Лепта», «Благовест», «Каритас», «Милосердие» в виде организации питания в местах их скопления и выдачи подержанных вещей (second hand); различные религиозные миссии: «Освобождение в Иисусе», «Братство и милосердие», «Сознание Кришны», мусульманские общества, некоторые национальные диаспоры (армянская, еврейская).

К сожалению, деятельность общественных организаций сосредоточена в Москве, Санкт-Петербурге, а в остальных регионах страны развиты слабо, так как имеют небольшие финансовые и организационные возможности . Частные благотворители в современной России большая редкость. Помощь коммерческих структур незначительна.

Таким образом, самое главное в работе государственных, муниципальных и общественных организаций, учреждений для лиц БОМЖ то, что они, предоставляя ночлег, питание и одежду, помогают бездомным лицам в оформлении необходимых документов (регистрация, назначение и получение пенсии, установление групп инвалидности, направлении в дома-интернаты и т.д.), содействие в трудоустройстве. Следовательно, разработка государственного законодательства, регламентирующего область трудовой адаптации лиц «бомж» представляется достаточно значимой задачей.

Е.А. ШКОЛЯРЕНКО
Школяренко Евгений Александрович — старший преподаватель кафедры конституционного и административного права Новокузнецкого филиала-института Кемеровского госуниверситета.
Правовой статус личности с давних времен являлся предметом исследований многих ученых, мыслителей в области права, философии и социологии. В античной науке данной проблеме много внимания уделяли Платон, Аристотель, Цицерон и другие. В Киевской Руси также предпринимались попытки обозначить основы взаимодействия индивида и государства. «Уже в «Русской правде» прослеживается стремление обеспечить безопасность личности и неотчуждаемость собственности» . Известно, что под правовым статусом человека понимают совокупность признанных и гарантируемых государством прав, свобод и обязанностей, а также законных интересов человека как субъекта права .
———————————
Лазутова М.Н. Права человека: история и современность. М., 1992. С. 5.
См., например: Барихин А.Б. Большой юридический энциклопедический словарь. М., 2002. С. 473.
На протяжении всего развития человеческого общества от первобытности до настоящего времени можно увидеть этапы становления института правового статуса личности, и прежде всего эти этапы были обусловлены существованием извечных коллизий между личностью и обществом.
Так, произошедший в 90-е годы процесс распада Союза ССР и вместе с этим глубокое реформирование всех сфер жизни российского государства породили массу негативных явлений, которые не только не утихают и по сей день, а нарастают с еще большей силой. Одним из таких явлений можно считать появление в нашем обществе определенной группы людей, обладающих весьма неясным правовым статусом. Некоторые называют их лицами без определенного места жительства (сокращенно — бомжами) или лицами без определенного места жительства и работы (сокращенно — бомжами) либо бездомными. Официальная статистика численности вышеуказанной категории граждан в РФ не ведется, но существуют статистические данные о количестве учреждений социальной помощи для лиц без определенного места жительства и занятий, а также о численности лиц, обслуживаемых в течение года в таких учреждениях. Причем нужно заметить, что число учреждений социальной помощи для лиц без определенного места жительства и занятий по сравнению с 2001 годом возросло с 89 до 99 в 2002 году, а численность лиц, обслуживаемых в течение года в этих учреждениях, по сравнению с 2001 годом, также возросла с 48378 человек до 57430 человек в 2002 году .
———————————
См.: Социальное положение и уровень жизни населения России // Сборник Госкомстата России. 2002.
Кто эти люди? Откуда они берутся? Кого можно считать бомжом или бездомным и почему такие статусы мешают реализации конституционных прав индивида?
Энциклопедические источники термин «бомж» определяют как лицо, не имеющее определенного (постоянного или временного) места жительства . По российскому законодательству понятия «постоянное» и «временное» место жительства гражданина четко не определены. Сегодня реально существует правовая коллизия, от которой страдают миллионы россиян и соотечественников, проживающих на территории бывшего СССР. Речь идет о противоречии ст. 20 Гражданского кодекса Российской Федерации и ст. 2 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 г. N 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» (далее — Закон РФ «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения…»).
———————————
См., например: Юридическая энциклопедия / Под ред. М.Ю. Тихомирова. М., 2001. С. 494.
См.: СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301.
См.: РГ. 1993. 10 авг.
Статьей 20 Гражданского кодекса Российской Федерации определено, что местом жительства признается место, где гражданин постоянно или временно проживает. Можно предположить, что местом жительства гражданина может быть жилое помещение, нежилое помещение или какое-либо иное место, в котором гражданин постоянно или временно проживает (чердак, подвал, склад, школа, уличный переход и т.п.). В статье 2 Закона РФ «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения…» указан перечень мест, в которых гражданин может постоянно или временно проживать. Это — жилой дом, квартира, служебное жилое помещение, специализированные дома (общежитие, гостиница-приют, дом маневренного фонда, специальный дом для одиноких престарелых, дом-интернат для инвалидов, ветеранов и другие), а также иное жилое помещение, в котором гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма (поднайма), договору аренды либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Из анализа этой статьи можно сделать вывод, что временным местом жительства гражданина является место временного пребывания — гостиница, санаторий, дом отдыха, пансионат, кемпинг, туристская база, больница, другое подобное учреждение, а также жилое помещение, не являющееся местом жительства гражданина. Никакие другие места, в которых может проживать гражданин, в данном Законе не указаны.
При том что определения термина «без определенного места жительства» в российском законодательстве вовсе нет, отсутствует и определение термина «бездомный». Однако есть люди, которые по социальному статусу могут быть отнесены к бездомным и бомжам. Существуют и серьезные проблемы, которые у них возникают из-за несовершенства российского законодательства, правовых пробелов и коллизий, создающих условия для постоянного пополнения рядов бомжей и бездомных. Такие пробелы и коллизии общеизвестны, о них уже достаточно давно говорят и пишут в литературе. Это несовершенство норм о приватизации жилья, длительное отсутствие норм о защите прав собственности лиц пенсионного возраста и престарелых, правовой нигилизм граждан, недобросовестность отдельных предпринимателей, осуществляющих коммерческую деятельность на рынке жилья, и т.д.
Граждане, потерявшие жилье по различным основаниям, как правило, «переселяются» в теплотрассы, уличные переходы, метро и ведут антисоциальный образ жизни. Такие граждане не имеют регистрации по месту пребывания, поскольку их местом проживания является место общественного пользования, и в целом фактически лишены конституционных прав, предоставленных человеку главой 2 Конституции Российской Федерации «Права и свободы человека и гражданина». При этом законодатель не предпринимает никаких мер, чтобы эти граждане могли легализовать свое положение и защитить свои права. Между тем бездомные и бомжи в России есть и, к сожалению, их становится все больше. Законодателю все-таки придется не только признать наличие таких категорий граждан, но и определить их правовой статус.
Кого же можно считать бездомным и бомжом и какие для этой категории граждан можно создать специальные правовые условия, которые способствовали бы реализации ими их конституционных прав?
Сама этимология слова «бездомный» дает нам понять, что это лицо, у которого отсутствует какой-либо дом или жилье. Данное лицо не имеет жилого помещения на праве собственности, аренды, договора жилищного найма (поднайма), не владеет и (или) не пользуется жильем на других законных основаниях. Можно сделать вывод, что под «бездомными» с юридической точки зрения должны пониматься все те люди, которые проживают вне помещений, виды которых указаны в ст. 2 Закона РФ «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения…». Что же касается определения «без определенного места жительства», то с юридической точки зрения его следует применять в отношении лиц, не имеющих регистрации по месту пребывания или по месту жительства.
В обыденном и официальном понимании, как уже упоминалось, под местом жительства понимается только жилое помещение, но человек может проживать и в нежилом помещении. В связи с этим он не будет иметь регистрации по месту жительства или пребывания, поскольку не сможет предоставить указанные в ст. 6 Закона РФ «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения…» документы, необходимые для регистрации. Кроме того, и сама регистрация граждан в нежилых помещениях не предусмотрена упомянутым Законом. Местом жительства гражданина в таком случае будет являться место, где он постоянно или временно проживает, указанное в ст. 20 ГК РФ. Однако подобный факт не будет признан и официально зафиксирован органами, проводящими регистрацию граждан по месту их жительства или пребывания.
Мы отнюдь не призываем вводить регистрацию граждан по месту их фактического жительства в нежилых помещениях. Но определения «бездомный» и «без определенного места жительства» должны быть законодательно закреплены, и для этих лиц должна быть введена отдельная регистрация. В связи с этим целесообразно внести соответствующие дополнения прежде всего в Закон РФ «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения…», а также в Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и Перечень должностных лиц, ответственных за регистрацию, утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 г. N 713 . Путем правовой регламентации термина «бездомный» можно ликвидировать пробел в российском законодательстве, не позволяющий некоторым категориям граждан реализовывать свои конституционные права.
———————————
См.: СЗ РФ. 1995. N 30. Ст. 2939.
Однако путаницу в толковании и правоприменении термина «лицо без определенного места жительства», создаваемую правовой коллизией между ст. 20 ГК РФ и ст. 2 Закона РФ «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения…», без серьезного научного анализа устранить не удастся.
В России существуют две группы лиц, которых можно отнести к бомжам. Одну составляют антисоциальные личности, становящиеся бомжами, как правило, добровольно или в силу каких-то субъективных обстоятельств; другую образуют граждане, ведущие нормальный образ жизни, не нарушающий общественных интересов, но становящиеся бомжами «по воле» законодателя (федерального и (или) регионального).
Антисоциальные личности могут иметь жилье, быть в нем зарегистрированными, иметь доходы в виде различного рода пособий и других социальных выплат, но в силу своих личностных проблем вести антисоциальный образ жизни, создающий проблемы для окружающих их людей. Такие личности, как правило, являются переносчиками инфекционных и венерических заболеваний, больны алкоголизмом или наркоманией, совершают административные проступки и уголовные преступления, живут в подъездах (подвалах, лифтовых кабинах, на чердаках) жилых домов, уличных переходах и других не приспособленных для проживания местах. Иными словами, эти люди антисоциальны и их правильно относят к категории бомжей.
Но в нашем обществе есть и другие граждане, которых совсем неправильно относят к категории бомжей. Граждане, которые, напротив, ведут себя достойно, учатся или работают, как правило, имеют собственность, содержат семью, детей, родителей, направляют свои усилия на повышение благосостояния, то есть ведут социальный образ жизни, но из-за формальностей, а порой из-за неверного применения государственных регуляторов отдельных общественных процессов их причисляют к бомжам. К таким лицам применяется административно-правовой режим в виде регистрации по месту временного пребывания, а вернее сказать, временному месту жительства, установленный федеральными и региональными Правилами регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и месту жительства в пределах Российской Федерации.
Так, часть 1 ст. 27 Конституции Российской Федерации предоставила каждому, кто законно находится на территории Российской Федерации, право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства. А Закон РФ «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения…» определил порядок реализации гражданами такого права. Кроме того, Правилами регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и Перечнем должностных лиц, ответственных за регистрацию, определен порядок регистрации граждан по месту пребывания и по месту жительства.
Поскольку статья 72 Конституции Российской Федерации относит административное законодательство к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, то органы государственной власти субъектов Российской Федерации также получили право регулировать вопросы регистрации граждан по месту их пребывания и жительства. Общеизвестно, что такой вид административно-правовых режимов, как регистрация граждан по месту их пребывания, вводится для учета граждан, мигрирующих внутри одного государства, так называемых внутренних мигрантов.
Отмечу, что за последние несколько лет многие субъекты Российской Федерации оказались буквально под гнетом вынужденной миграции. Прежде всего эта проблема коснулась центральных областей, Дальневосточного региона и юга России. Поэтому региональный законодатель вынужден чаще всего принимать нормы, ограничивающие приток населения в свой регион. Эти нормы вводят ограничения при регистрации граждан по месту пребывания и месту жительства, которых не предусматривает федеральное законодательство, придавая регистрации разрешительный характер (вместо уведомительного, установленного на федеральном уровне).
Из Специального доклада Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации «О конституционном праве на свободу передвижения, свободный выбор места пребывания и места жительства в Российской Федерации» от 15 сентября 2000 г. явствует, что в 11-ти субъектах Российской Федерации действуют нормативно-правовые акты, усложняющие регистрацию граждан по месту пребывания и жительства и устанавливающие не предусмотренные федеральным законодательством дополнительные ограничения. Из-за введения субъектами Российской Федерации различного рода ограничений количество лиц, которых можно отнести к бомжам, резко увеличивается. По действующим нормам, в России бомжом может стать и миллионер, и функционер, и политический деятель, и любой гражданин, не имеющий временной регистрации после трех дней пребывания на территории субъекта Российской Федерации, где введены правила по регистрации временного пребывания или жительства граждан. При этом административные процедуры получения временной регистрации установлены таким образом, что необходимо потратить не менее недели, а то и более, для прохождения

ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРАКТИЧЕСКОЙ РЕАЛИЗАЦИИ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА ОБ ЭЛЕКТРОННОЙ ЦИФРОВОЙ ПОДПИСИ «

КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО

УДК 342.7

Е.А. Отставнова

ПРАВОВОЙ СТАТУС ЛИЦ БЕЗ ОПРЕДЕЛЕННОГО МЕСТА ЖИТЕЛЬСТВА В РОССИИ

Введение: обеспечение прав и свобод человека — основная задача российского государства. Особенно это касается лиц, оказавшихся в трудной жизненной ситуации, не имеющих постоянного места жительства и регистрации. Этот вопрос касается в основном граждан России, т.к. иностранные граждане, незаконно находящиеся на территории нашего государства, подлежат выдворению. Сложность вопроса заключается в отсутствии документов, удостоверяющих личность, в т.ч. и гражданства человека. Бездомные граждане России согласно Конституции РФ обладают всеми правами и свободами, закрепленными в гл. 2. Однако их реализация на практике зависит от наличия регистрации по месту жительства и документов. Цель: анализ российского законодательства в сфере обеспечения прав лиц без определенного места жительства и выявление проблем их реализации. Методологическая основа: диалектический, метод формальной логики, системно-структурный; частнонаучные методы: сравнительно-правовой, формально-юридический. Результаты: установлено, что в российском законодательстве отсутствуют гарантии реализации конституционных прав и свобод лиц, не имеющих постоянного места жительства. Отраслевое законодательство, направленное на обеспечение конкретных личных, политических, экономических, социальных и культурных прав устанавливает условиями их реализации либо наличие документа, удостоверяющего личность, либо наличие регистрации по месту жительства, которые у бездомных зачастую отсутствуют. Поэтому они нуждаются в сторонней помощи. Предложена схема реабилитации данной категории граждан, возвращения их к нормальному образу жизни. Вывод: необходимо принятие специального Федерального закона «О статусе лиц без определенного места жительства», в котором следует закрепить гарантии прав лиц без определенного места жительства, а также процесс их реабилитации.

Ключевые слова: лица без определенного места жительства, БОМЖ, место жительства, место регистрации, права человека, правовой статус, социальные права, политические права, законодательство.

© Отставнова Елена Александровна, 2018

Кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры конституционного права (Саратовская государственная юридическая академия), e-mail: elenaotstavnova@yandex.ru © Otstavnova Elena Alexandrovna, 2018

Candidate of law, associate professor, Constitutional law department (Saratov State Law Academy) 69

E.A. Otstavnova

THE LEGAL STATUS OF PERSONS OF NO FIXED ABODE IN RUSSIA

I В России на сегодняшний день только по официальным данным проживают

§ 3 млн чел., не имеющих постоянного места жительства, а проще говоря, бездо-

ф

| мных . К этой категории нельзя отнести лиц, которые ведут кочевой образ | жизни (малочисленные северные народы, цыгане). В российском обществе устоялось мнение, что к этой группе граждан относятся лица, не имеющие жилья, I проживающие на улицах, в подвалах, на чердаках, тепловых магистралях и т.д. I Зачастую таких лиц уничижительно называют «бомжи», подразумевая, что они 8 ведут асоциальный, девиантный образ жизни.

° Появление значительного количества таких граждан многие ученые связы-

0 вают с началом перестройки в 90-е гг., когда многие из них не смогли адаптиро-

& ваться к новым условиям, с ростом преступности, мошенничеством в жилищной

1 сфере. По оценкам специалистов, среди них количество тех, кто сознательно $ выбирает данный образ жизни в силу психологических причин, не превышает

2% .

Несмотря на улучшение экономической и правовой ситуации в стране, проблема бездомности не перестает быть актуальной. Кроме того, бездомные являются гражданами Российской Федерации, следовательно, они должны обладать всеми правами и свободами, закрепленными за ними Основным Законом 70 страны. Однако зачастую реализация данных прав зависит не только от факта

регистрации гражданина по месту жительства, но и от наличия документов, устанавливающих его личность. Такие документы у рассматриваемой категории лиц нередко утрачены. С другой стороны, некоторые лица могу быть гражданами иного государства, прибывшими в Россию и оказавшимися в трудной жизненной ситуации. Тем не менее, государство и общество негативно относятся к ним, стараясь не замечать проблемы. Многих из них можно вернуть к нормальному образу жизни, если оказать поддержку в первые месяцы их жизни на улице.

Как известно, правовой статус лица подразумевает наличие у него определенных прав и обязанностей. И здесь следует различать среди исследуемой группы лиц граждан России и граждан иностранных государств, обладающих разным правовым статусом. Если лицо является иностранным гражданином и незаконно находится на территории России, оно подлежит выдворению. Проблема заключается в определении гражданства человека в силу утраты им документов.

Само понятие «гражданин без определенного места жительства» означает, что он не имеет регистрации по месту жительства в качестве собственника, по договору найма или поднайма, договору аренды или на иных основаниях, предусмотренных законодательством РФ, а также не имеет возможности проживать по месту регистрации по независящим от него причинам1.

Если человек без определенного места жительства является гражданином России, то он обладает всеми правами и свободами, содержащимися в Конституции России, в т.ч. и политическими. Это вытекает из ч. 2 ст. 19 Конституции РФ, где говорится, что государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина. Однако реализация их зачастую зависит от регистрации гражданина по месту жительства. е

Так, право избирать и быть избранным в органы государственной власти и и местного самоуправления характеризует принцип всеобщности, установленный п как ст. 32 Конституции РФ, так и ст. 4 Федерального закона от 12 июня 2002 г. о № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в рефе- о рендуме граждан Российской Федерации» (в ред. от 1 июня 2017 г.)2. Он означает, о

с

что все граждане, достигшие возраста 18 лет, обладают активным избиратель- | ным правом. Однако в ст. 16 этого же Закона определено, что при составлении в списка избирателей учитываются все граждане, проживающие на территории о муниципального образования. Основанием для регистрации на территории ю

Т5

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

муниципального образования является факт нахождения места жительства из- |

бирателей, участников референдума на соответствующей территории, который К

устанавливается на основании сведений, представляемых органами, осущест- а

вляющими регистрацию граждан Российской Федерации по месту пребывания и |

по месту жительства в пределах Российской Федерации. Избирательные участки ии

образуются также в местах временного пребывания. Следовательно, гражданин №

России, имеющий регистрацию по месту жительства, но не имеющий возмож- 1

ности проживать в данном жилом помещении, а также, лица, находящиеся в )

учреждениях социального типа, могут быть внесены в список избирателей и 8 при наличии паспорта или документа его заменяющего — голосовать. Проблема

1 См.: ГОСТ Р 52495-2005. Национальный стандарт Российской Федерации. Социальное обслуживание населения. Термины и определения: утв. Приказом Ростехрегулирования от 30 декабря 2005 г. № 532-ст) (в ред. от 17 октября 2013 г.). Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».

2 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 24, ст. 2253; 2017. № 23, ст. 3227. 71

заключается в отсутствии документов. Наоборот лица, имеющие паспорт, но не имеющие регистрации, не находящиеся в день голосования в социальном учреждении, вообще не имеют возможности проголосовать.

Однако ст. 64 указанного Закона в июне 2017 г. была дополнена положением о том, что при проведении выборов Президента РФ, выборов в органы государственной власти субъекта РФ, референдума субъекта РФ избиратель, который будет находиться в день голосования вне места своего жительства, вправе подать в избирательную комиссию заявление о включении в список избирателей. В избирательную комиссию он должен обратиться лично и предъявить паспорт. Представляется, что данное положение распространяется и на лиц без определенного места жительства при наличии у них паспорта.

Что касается пассивного избирательного права, то ситуация здесь еще сложнее. Без наличия паспорта кандидату на выборную должность невозможно подтвердить свою личность, необходимый для избрания возраст, гражданство. А при имеющемся документе, но без регистрации по месту жительства отсутствует возможность подтверждения ценза оседлости для кандидата в Президенты РФ, высшего должностного лица субъекта России.

Статья 32 Конституции РФ гарантирует каждому гражданину России равный доступ к государственной гражданской службе. Однако Федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (в ред. от 29 июля 2017 г.) установлено, что при заключении служебного контракта гражданин, кроме прочих документов, обязан предъявить паспорт и свидетельство о постановке физического лица на учет в налоговом органе по месту жительства на территории Российской Федерации3. То есть право на доступ к государственной гражданской службе также зависит от наличия регистрации.

В наибольшей степени исследуемой категорией граждан может быть реализовано право на обращение в органы государственной власти и местного самоуправления (ст. 33 Конституции РФ). Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (в ред. от 3 ноября 2015 г.)4 предусматривает одним из требований, предъявляемых к обращению, указание почтового или электронного адреса, что вполне логично. Им может быть почтовое отделение или адрес электронной почты при возможности доступа к сети Интернет.

Конечно, говорить о реализации лицами без определенного места жительства политических прав пока не приходится не только исходя из ущемляющего их права законодательства, но и в силу их асоциального образа жизни и отсутствия интереса с их стороны к вопросам государственного значения. Государство попросту не замечает наличие этой группы граждан.

Личные права и свободы человека государством гарантируются каждому независимо от гражданства или места жительства.

Одним из таких прав является право на свободу передвижения. Федеральный закон от 25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» (в ред. от 3 апреля 2017 г.)5 обязывает граждан регистриро-

3 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 31, ст. 3215; 2017. № 31, ч. I, ст. 4824.

4 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 19, ст. 2060; 2015. № 45, ст. 6206.

5 См.: Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1993. № 32, ст. 1227; 2017. № 15, ч. I, ст. 2140.

ваться по месту жительства или пребывания в целях обеспечения необходимых условий для реализации гражданином Российской Федерации его прав и свобод, а также исполнения им обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом. Однако в нем же указано, что регистрация или отсутствие таковой не может служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан. То есть если человек не имеет возможности зарегистрироваться по причине отсутствия жилья, он не ограничивается в своих конституционных правах.

Среди экономических прав следует выделить право на свободу труда, закрепленного ст. 37 Конституции РФ. Трудовой кодекс РФ (далее — ТК РФ)6 устанавливает прямой запрет на необоснованный отказ от заключения трудового договора, в т.ч. в зависимости от отсутствия регистрации по месту жительства или пребывания. То есть лица без определенного места жительства имеют идентичные права в сфере труда, как и граждане, имеющие жилье.

Культурные права гарантируются каждому человеку независимо от места жительства7! Однако в наибольшей степени рассматриваемая категория граждан нуждается в реализации социальных прав и свобод.

Статья 24 Федерального закона от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» (в ред. от 1 июля 2017 г.) устанавливает, что «назначение, перерасчет размера, выплата и организация доставки пенсии по государственному пенсионному обеспечению производятся органом, определяемым Правительством Российской Федерации, по месту жительства лица, обратившегося за пенсией»8! Приказом Минтруда России от 28 ноября 2014 г. № 958н «Об утверждении перечня документов, необходимых для установления страховой пенсии, установления и перерасчета размера фиксированной выплаты к страховой пенсии с учетом повышения фиксированной выплаты к страховой пенсии, назначения накопительной пенсии, установления пенсии по государственному пенсионному обеспечению (в ред. от 4 октября 2016 г.) определен перечень документов, необходимых для установления страховой пенсии, в котором четко указано, что «при отсутствии места жительства на территории Российской Федерации необходим документ, подтверждающий место пребывания на территории Российской Федерации, а при отсутствии места жительства и места пребывания на территории Российской Федерации — документ, подтверждающий место фактического проживания на территории Российской Федерации»9. Следовательно, пенсионное обеспечение напрямую зависит от места проживания гражданина.

Оказание медицинской помощи не зависит от наличия регистрации по месту жительства или пребывания, поскольку Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № З23-Ф3 «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» (в ред. от 29 июля 2017 г.)10 предоставляет гражданам право выбора медицинской организации и врача. Однако ст. 41 Конституции РФ закрепляет, что медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях

6 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 1, ч. 1, ст. 3; 2017. № 31, ч. I, ст. 4805.

8 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. № 51, ст. 4831; 2017. № 27, ст. 3945.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

9 Российская газета. 2015. 16 янв.

10 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 48, ст. 6724; 2017. № 31, ч. I, ст. 4765. 73

здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счет бюджетных средств и страховых взносов. Федеральный закон от 29 ноября 2010 г. № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» (в ред. от 28 декабря 2016 г.)11 застрахованными лицами считает граждан России, иностранных граждан, постоянно проживающих в Российской Федерации, лиц без гражданства и признанных беженцами, если они работают по трудовому договору, самостоятельно обеспечивают себя работой, несовершеннолетних до 18 лет, безработных, признанных таковыми в законном порядке, и т.д. Также в этом списке числятся неработающие граждане. Однако в Законе не указывается, кто входит в их число. Представляется, что это пенсионеры, инвалиды и другие лица. Страхователями для работающих граждан являются их работодатели, для неработающих — органы государственной власти субъектов РФ. ТК РФ запрещено прямое или косвенное ограничение прав или установление прямых или косвенных преимуществ при заключении трудового договора в зависимости от места жительства, в т.ч. наличия или отсутствия регистрации по месту жительства или пребывания. То есть такие лица имеют равные трудовые права со всеми гражданами России. Однако при устройстве на работу требуются документы, которые лица без определенного места жительства не могут предоставить. Например, страховое свидетельство государственного пенсионного страхования, которое оформляется территориальным органом Пенсионного фонда. Оформить его можно лишь имея постоянное место жительства12. Этот же документ требуется при выборе или замене страховой медицинской организации1^ Поэтому получение медицинского полиса лицами анализируемой категории затруднено, несмотря на то, что другим Письмом Минздрава России от 2 мая 2017 г. № 284/10/2-29 «По вопросу обеспечения лиц без определенного места жительства полисами обязательного медицинского страхования и оказания им медицинской помощи» запрещен отказ в оформлении и выдаче полиса обязательного медицинского страхования при отсутствии регистрации по месту пребывания или по месту жительства. Письмом установлено, что полис выдается лицу при предъявлении необходимых документов, в т.ч. — СНИЛС1^ В Письме же Федерального фонда обязательного медицинского страхования от 28 марта 2012 г. № 1135/30-1 «О порядке регистрации лиц без определенного места жительства в качестве застрахованных лиц в системе обязательного медицинского страхования» говорится о том, что для получения страхового полиса лицами без определенного места жительства, не имеющих документов, удостоверяющих личность, учреждениями социальной помощи могут предоставляться ходатайства об этом в территориальный фонд обязательного медицинского страхования15.

Статья 65 ТК РФ при заключении трудового договора требует также предъявления документов воинского учета для военнообязанных граждан. Регистрацию

11 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2010. № 49, ст. 6422; 2017. № 1, ч. I, ст. 34.

13 См.: Приказ Минздравсоцразвития России от 28 февраля 2011 г. № 158н «Об утверждении Правил обязательного медицинского страхования» (в ред. от 11 января 2017 г.) // Российская газета. 2011. 5 марта; 2017. 3 февр.

14 Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

74 15 Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

и снятие с воинского учета осуществляют Территориальные органы Министерства внутренних дел по месту жительства граждан16.

Признание лица безработным, оказание государственных услуг в сфере занятости населения, получение в связи с этим пособия напрямую зависят от его места жительства. Федеральный закон от 19 апреля 1991 г. № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации» (в ред. от 29 июля 2017 г.) гласит, что в Регистре получателей государственных услуг в сфере занятости населения — физических лиц — должна содержаться информация о месте жительства гражданина или его месте пребывания. Граждане, которым назначена страховая пенсия, но желающие возобновить трудовую деятельность, могут обратиться в службу занятости по месту жительства и предъявить необходимые документы. В то же время Законом запрещено распространение информации дискриминационного характера, ограничивающей права граждан, в т.ч. в зависимости от места жительства1! Не совсем ясно, распространяются ли данные положения на лиц без определенного места жительства. В какое отделение службы занятости они могут обратиться, не имея регистрации по месту жительства?

Можно констатировать, что российское законодательство не гарантирует лицам без определенного места жительства право на труд, на социальное обеспечение, на бесплатную медицинскую помощь. В последнем случае они приравниваются к иностранным гражданам, которым может быть оказана лишь скорая медицинская помощь в случае угрозы их жизни18. Поэтому многие из них страдают многочисленными хроническими заболеваниями. Получив медицинскую помощь, они снова попадают на улицу, что отрицательно сказывается на их здоровье.

Некоторые подзаконные акты регулируют порядок оказания помощи таким лицам. Например, Постановление Правительства от 5 ноября 1995 г. № 1105 «О мерах по развитию сети учреждений социальной помощи для лиц, оказавшихся в экстремальных условиях без определенного места жительства и занятий»19 предусматривает создание сети учреждений социальной помощи для лиц, оказавшихся в экстремальных условиях без определенного места жительства и занятий. Такие решения принимаются органами исполнительной власти субъектов РФ самостоятельно и финансируются из его бюджета. Необходимо отметить, что не все субъекты РФ могут выделить необходимые финансовые средства для этого и зачастую они не заинтересованы в подобных мероприятиях.

В России в настоящее время отсутствует государственная политика в отношении лиц, не имеющих постоянного места жительства. Помощь им предоставляется в основном благотворительными организациями. При этом отсутствует комплексный подход к данной проблеме. Организованные пункты питания, ночлежки и т.д. помогают людям выжить в сложной ситуации, но не вернуться к нормальной жизни, стать полезными членами общества.

17 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 17, ст. 1915; 2017. № 31, ч. I, ст. 4784.

18 См.: Постановление Правительства РФ от 6 марта 2013 г. № 186 «Об утверждении Правил оказания медицинской помощи иностранным гражданам на территории Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2013. № 10, ст. 1035.

19 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 46, ст. 4454. 75

На сегодняшний день необходима продуманная государственная политика, направленная на реабилитацию лиц, оказавшихся в трудной жизненной ситуации, без постоянного места жительства. Можно предложить следующую схему данного процесса. Во-первых, специальные учреждения для таких лиц должны существовать во всех крупных городах, чтобы на первоначальном этапе они могли получить ночлег, питание, медицинскую помощь и помощь юристов в восстановлении утраченных документов. Также следует организовать общежития для лиц, не имеющих постоянного места жительства и их дальнейшее трудоустройство. Однако все это не должно финансироваться исключительного из средств федерального и регионального бюджетов. Граждане, получившие такую помощь, должны будут в дальнейшем выплатить, затраченные на их реабилитацию средства из своей заработной платы. Актуальность предлагаемых мер продиктована статистикой, которая говорит о том, что большинство таких людей пребывают в трудоспособном возрасте от 30 до 50 лет. При этом 31% имеют среднее специальное образование, 53% — среднее, а 7% — даже высшее. И лишь каждый пятый из них не хочет работать . Необходимо учитывать и тот факт, что не все из них захотят вернуться к нормальной жизни и воспользоваться такой возможностью. В основном это те, кто уже несколько лет ведет подобный образ жизни. Но, люди, впервые столкнувшиеся с проблемой, будут иметь шанс на достойное человеческое существование в соответствии с целью нашего государства, провозгласившего себя в Конституции социальным. Кроме того, даже небольшая часть из них способна будет принести пользу российскому обществу и обеспечить себе достойный уровень жизни.

Следует поддержать идею принятия Федерального закона «О статусе лиц без определенного места жительства», в котором закрепить данные положения.

Библиографический список

1. Жизнь без адреса и крыши над головой // Российская газета. 2013. 9 окт.

2. Акутина К.И. Бездомность: основные проблемы и пути решения // Гуманитарные научные исследования. 2013. № 6. С. 20-23.

3. Игнатова О. Не от хорошей жизни // Российская газета. 2016. 25 мая.

Add a Comment

Ваш адрес email не будет опубликован. Обязательные поля помечены *