Сектора в экономике

В рыночной экономике общественный сектор выполняет только те функции, для успешной реализации которых требуется законным образом ограничить число участников рыночных сделок. Общественный сектор незаменим при создании чистых общественных благ, однако даже в этих областях общественный сектор далеко не всегда берет на себя непосредственное их производство. В современных условиях, чаще всего, идет речь об участии государства в финансировании.

В нормативных актах и экономической правоприменительной практике в настоящее время соседствуют различные толкования понятия «общественный сектор экономики”. В соответствии с наиболее полным определением он включает государственные унитарные предприятия (на правах хозяйственного ведения и оперативного управления), госучреждения, хозяйственные общества (открытые акционерные общества) с долей госсобственности, превышающей 50% уставного капитала, а также открытые акционерные общества с государственным участием, в которых государство наделено правом «золотой акции”.

Понятия «общественный сектор” и «госсобственность” в нашем понимании не совпадают. С одной стороны, общественный сектор включает в себя не только предприятия, основанные на госсобственности, но и хозяйственные общества, где отношения между участниками регулируются обязательственными правами. Помимо отношений собственности, возникающих по поводу владения, пользования и распоряжения государственными унитарными предприятиями, в общественный секторе появляются отношения по поводу участия государства в управлении акционерным капиталом, которые регулируются нормами обязательственного права, а не права собственности. С другой стороны, существуют объекты госсобственности, не относящиеся прямо к общественный сектору. Гальперин В.М., Игнатьев С.М., Моргунов В.И. Экономика общественного сектора. — М.: Экономическая школа, 2004. — с. 49.

Текущее состояние управления общественный сектором свидетельствует об отсутствии какого-либо специфического механизма управления госпредприятиями.

Реальное положение унитарных предприятий ничем не отличается от положения хозяйствующих единиц частного сектора. Их отношения с государством ограничиваются перечислением налоговых платежей в бюджет (а для казенных предприятий и дополнительных платежей из прибыли). Система управления акционерными обществами с преобладающей долей государства в совокупном количестве голосующих акций не позволяет выявить значительных различий между положением государства-акционера и частных акционеров, поскольку имущественные права государства-акционера регулируются в общем порядке нормами законодательства об акционерных обществах.

Все это свидетельствует о том, что общественный сектор как специфический объект управления в экономике не выделен. Такой подход законодательно закреплен в Законе о Федеральном бюджете и Законе о бюджетной классификации, так как ни один из видов бюджетной классификации не позволяет определить долю бюджетных средств, направляемую централизованно на нужды общественный сектора.

Характер взаимодействия государства и госпредприятий в настоящее время соответствует характеру взаимодействия его с частными предприятиями. В то же время значительная часть госпредприятий еще в течение длительного времени будет нуждаться в помощи государства, и в этой связи необходимо его вмешательство по определенным правилам в их деятельность. Очевидно, что методы управления государственными унитарными предприятиями и корпорациями с преобладающей голосующей долей государства должны быть различными. Особое внимание, на наш взгляд, следует уделить вопросам создания и функционирования холдингов и финансово-промышленных групп под контролем государства как наиболее перспективных и жизнеспособных структур, деятельность которых позволит обеспечить и поддержать устойчивый экономический рост.

Одно из перспективных направлений развития общественный сектора — создание вертикально-интегрированных структур, в которых головная организация находится под контролем государства. Поскольку для таких структур нет законодательного запрещения формировать сеть дочерних обществ, контролируемых частным капиталом, это повсеместно осуществляется на практике. По мнению ряда экономистов, преобладающее участие государства в головной организации достаточно для того, чтобы компания в целом осталась под государственным контролем. Однако мы считаем, что в подобных структурах, несмотря на формальное соответствие законодательству, возникает естественный конфликт интересов, порождающий целую серию легальных и полулегальных схем увода корпорации из-под государственного контроля. Поэтому, на наш взгляд, такой симбиоз непродуктивен и от него (в случае целесообразности оставления корпорации под государственным контролем) следовало бы отказаться.

В нормативных документах, отражающих в той или иной мере вопросы управления общественный сектором, в качестве основного инструмента регулирования его состава и структуры рассматривается приватизация. При этом предполагается, как само собой разумеющееся, что общественный сектор в его теперешнем виде по-прежнему следует сокращать, оставляя за государством лишь ключевые предприятия (с точки зрения обороны, социальной политики и т.д.). Оптимизация состава и структуры общественный сектора представляет одну из важнейших задач, и вопрос определения его размеров и соотношения внутренних компонентов — центральный. Приватизация — это только один из способов изменения масштабов общественный сектора. Альтернативой является национализация, т.е. выкуп государством предприятий или пакетов акций у частных владельцев. По ряду объективных причин данный метод сейчас не используется, однако его применение принципиально возможно и в ряде случаев теоретически оправдано. Можно напомнить и о таком способе количественного изменения общественный сектора, как создание и (или) преобразование (ликвидация, слияние, поглощение, присоединение) госпредприятий. Орешин В.П. — Государственное регулирование национальной экономики. — М.: ИНФРА-М, 2001. — с. 89.

Встроенным блоком механизма управления объектами общественный сектора должен стать механизм, позволяющий избегать субъективизма при принятии решения о приватизации, национализации, реструктуризации, ликвидации конкретного объекта. Это необходимо для того, чтобы сохранить стратегически важные объекты в составе общественный сектора и избежать опасности оставить их без гарантий бюджетной финансовой подпитки.

Экономика общественного сектора — научная и учебная дисциплина, предметом которой выступает государство как специфический субъект экономических действий.

Предметом изучения экономики общественного сектора является формирование и использование ресурсов государства и влияние государства на экономическое положение и поведение организаций (фирм) и домохозяйств. экономика общественный цена компенсация

Позитивная экономика общественного сектора исследует внутреннюю логику и фактические образы экономического поведения государства и реагирующих на это поведение звеньев хозяйства.

Нормативная экономика общественного сектора обосновывает эффективные решения, которые целесообразно принимать во внимание при разработке экономической политики государства.

Провал (несовершенство, изъян) рынка — это такая экономическая ситуация, в которой рациональное поведение людей, адекватно реагирующих на порождаемую рынком информацию, не обеспечивает достижения Парето-эффективной аллокации ресурсов.

Оптимум Парето гласит, что благосостояние общества достигает максимума, а распределение ресурсов становится оптимальным, если любое изменение этого распределения ухудшает благосостояния хотя бы одного субъекта экономической системы. Согласно критерию Парето, движение в сторону оптимума возможно при таком распределении ресурсов, которое увеличивает благосостояние, по крайней мере одного человека, не нанося ущерба никому другому.

Выделяют четыре типа неэффективных ситуаций, где наблюдаются «провалы» рынка: 1) монополия; 2) недостаток и асимметрия информации; 3) возникновение внешних эффектов; 4) производство общественных благ.

Государственные финансы призваны выполнять три самостоятельные функции: аллокационную, распределительную (дистрибутивную) и стабилизационную.

Масштабы общественного сектора могут характеризоваться как размерами государственной собственности, так и объемом государственных доходов и расходов. В первом случае речь идет о запасе ресурсов, принадлежащих государству, во втором случае — о потоках собираемых и расходуемых средств.

Общественный сектор занимает наиболее прочные позиции в таких сферах деятельности, как оборона, фундаментальные научные исследования, здравоохранение, культура, коммунальное хозяйство, почтовые услуги, железнодорожные перевозки.

Основными результатами деятельности в общественном секторе являются общественные блага.

Общественное благо отличается двумя свойствами: неизберательностью (несоперничество) в потреблении и неисключаемостью.

Свойство неизберательности означает, что благо доступно одновременно многим потребителям, и предельные издержки его предоставления индивидуальному потребителю равны нулю. Под неисключаемостью подразумевается техническая невозможность или запретительно высокие издержки предотвращения доступа к благу дополнительных потребителей.

Блага, которым оба свойства присущи в высокой степени, называются чистыми общественными благами. Если хотя бы одно из указанных свойств проявляется лишь в ограниченной степени, то это смешанное общественное благо.

В отличие от чисто частного блага чисто общественное благо не может быть разделено на единицы потребления и быть продано по частям.

Кривая спроса на чисто общественное благо отражает предельную полезность всего имеющегося его наличного объема, цена не является переменной величиной и невозможно назначить цену на отдельную единицу чисто общественного блага.

Общественные блага бывают общенациональными и локальными. Различие определяется разницей в территориальном охвате полезных действий того или иного блага. Промежуточное положение между частными и общественными благами занимают блага, обладающие особыми достоинствами, или социально значимые блага.

Создание общественного блага предполагает согласованные коллективные действия. Они могут выражаться либо в прямом участие в производстве данного блага, либо в совместном финансировании его производства.

Равновесные цены на общественное благо, соотвествующее значениям предельной индивидуальной готовности платить за него, называют ценами Линдаля. Равновесие, достигаемое при этих ценах, называется равновесием Линдаля.

При оптимальном производстве общественного блага предельная норма трансформации этого блага в частное равна сумме предельных норм замещения двух благ для всех индивидов, участвующих в их потреблении. Это утверждение называется условием Самуэльсона Парето-оптимального производства общественного блага.

Перераспределение связано с взиманием налогов, поставкой общественных благ, осуществлением денежных выплат, распределением отдельных частных благ в натуральной форме.

Перераспределение, проводимое государством, бывает целенаправленным и ненамеренным. Объектами перераспределения могут выступать доходы; физический и денежный капитал как фактор производства; потребительские блага и услуги, ресурсы; экономические возможности.

Базовым критерием эффективности для рыночной экономики является критерий Парето. Однако если существует принудительное перераспределение, которое осуществляет государство, одного критерия Парето оказывается недостаточно.

Критерий компенсации или критерий Калдора-Хикса: повышение экономической эффективности имеет место в тех и только тех случаях, когда в новой ситуации индивиды, которые получили дополнительные выгоды, способны компенсировать проигравшим их потери и при этом остаться в выигрыше по сравнению с первоначальной ситуацией.

Если кривые потребительских возможностей пересекаются, то критерий Калдора-Хикса даст неопределенные результаты. Т. Ситовски предлагает двойной критерий: во-первых, надо убедится, что движение из первой точки во вторую улучшает положение, согласно критерию Калдора-Хикса и, во-вторых, проверить, что обратное движение из второй точки в первую не улучшает положение согласно критерию Калдора — Хикса. Лишь тогда, когда соблюдаются оба условия, благосостояние повышается.

Проблема экономического распределения экономических благ тесно связана с проблемой справедливости. Для ответа на вопрос, улучшает или ухудшает то или иное изменение в экономике благосостояния отдельного индивида была введена функция общественного благосостояния.

Функцию общественного благосостояния можно представить как возрастающую функцию от благосостояния (функции полезности) отдельных членов общества (1):

W = W (U1, U2, ….., Ui),

i = 1 …. е,

где W — функция благосостояния;

U — функция полезности.

Каждая из этих функций полезности индивидов определяется на множестве возможных аллокаций всех доступных обществу благ.

Представлений о функции общественного благосостояния много: функция благосостояния Бергсона-Сауэльсона, утилитаристская или бентамианская функция общественного благосостояния, эгалитарный подход, роулсианская функция, функция Ницше, функция Нэша, либертаристская позиция.

До каких пределов государство должно перерараспределять благосостояние своих граждан зависит от избранного вида функции общественного благосостояния.

Все направления экономической теории в большей или меньшей степени собираются найти компромисс между требованиями экономического роста и требованиями равенства, между эффективностью и справедливостью.

Если аллокационные решения принимает государственный орган, он преследует цель не столько добиться непосредственной денежной выгоды, сколь достичь оптимального состояния экономики.

Выполнение как можно большего числа условий Парето-оптимизации не является наиболее надежным путем обеспечения максимальной эффективности, если при этом некоторые условия все же нарушаются. Коль скоро «первое лучшее» решение недостижимо, надо искать «второе лучшее», предполагающее сознательное отклонение от вариантов, выглядящих наиболее эффективными в контексте частичного равновесия.

Теория общественного выбора — это теория, изучающая различные способы и методы, посредством которых люди используют правительственные учреждения в своих собственных интересах. Объектом анализа изучаемой теории является общественный выбор как прямой, так и представительной демократии.

Взаимодействие избирателей, политиков и государственных служащих образует политический процесс.

При потреблении общественных благ осуществляется коллективный характер выбора. Поскольку всем участникам выбора предстоит потреблять один и тот же набор общественных благ, необходимо согласовать индивидуальные предпочтения. На практике такое согласование осуществляется через политические институты демократии. Коллективный выбор зависит процедуры голосования.

На практике наиболее распространенная процедура принятия коллективных решений — правила простого большинства. Согласно этому правилу побеждает альтернатива, в поддержку которой высказываются более половины участников выбора. Решение принимается N/2 + 1 голосами (N — число голосующих).

Американский исследователь Кеннет Мэй доказал, что применение правила простого большинства — единственная процедура коллективного выбора, удовлетворяющая четырем условиям, названным им соответственно достижимостью результата, анонимностью, нейтральностью и позитивным откликом.

Демократическая система принятия политических решений имеет изъян — парадокс голосования. Парадокс голосования — это противоречие, возникающее вследствие того, что голосование на основе принципа большинства не обеспечивает выявление действенных предпочтений общества относительно экономических благ. Парадокс голосования — это частный случай теоремы Эрроу.

Модель медианного избирателя — модель, характеризующая существующую в рамках прямой демократии тенденцию, согласно которой принятие решений осуществляется в соответствии с интересами избирателя-центриста (человека занимающего место в середине шкалы интересов данного общества).

Прямая демократия — это такая политическая система, при которой каждый гражданин имеет право лично высказать свою точку зрения и голосовать по любому конкретному вопросу. Прямая демократия сохраняется в современном обществе. Представительная демократия — все имеющие право голоса периодически избирают своих представителей в законодательные органы, а уже избранные законодатели проводят в жизнь те или иные решения.

В период выборов мы замечаем, что многие избиратели не участвуют в голосовании. Это свидетельствует о том, что они не видели пользы от участия в политическом процессе. Такое явление в теории общественного выбора называется рациональным неведением или эффектом рационального игнорирования. Существует своеобразный эффект порога — это минимальное значение пользы, которое необходимо превысить, чтобы избиратель участвовал в политическом процессе.

Группы специальных интересов — совокупность индивидов, для которых одни и те же мероприятия вызывают однонаправленные изменения полезности. Для реализации своих интересов они используют механизм лоббирования. Все способы влияния на представителей власти с целью принятия выгодного для ограниченной группы избирателей политического решения называют лоббизмом. В повседневной законодательной деятельности депутаты стремятся повысить свою популярность, активно используя систему логроллинга — практику взаимной поддержки путем «торговли голосами». Классической формой логроллинга является «бочонок с салом» — закон, включающий набор небольших локальных проектов. Поиск политической ренты — это стремление экономических агентов получить экономическую ренту с помощью политического процесса.

Экономика бюрократии — это система организаций, удовлетворяющая как минимум двум критериям: во-первых, она не производит экономические блага, имеющие ценностную оценку, и, во-вторых, извлекает часть своих доходов из источников, не связанных с продажей результатов своей деятельности.

Уильям Нисканен впервые подошел к исследованию деятельности бюрократических учреждений с позиции «издержки — выгоды» и применительно к бюро (подразделения государственного аппарата, финансируемые из бюджета) это означало соотношение бюджета и выпуска. Модель Нисканена демонстрирует возможность существенного избыточного финансирования бюро при наличии информационной асимметрии между ними и теми, кто распределяет бюджетные средства.

«Провалы» государства — это случаи, когда государство (правительство) не в состоянии обеспечить эффективное распределение и использование общественных ресурсов.

К «провалам» государства относят:

  • 1) недостаток объективной информации для принятия оптимальных или желательных для общества решений;
  • 2) бюрократизм в принятии экономических решений;
  • 3) недостаток контроля над бюрократией;
  • 4) несовершенство политического процесса;
  • 5) недостаток мотивации к эффективному и рациональному ведению дел в государственной управленческой или производственной структуре.

Прослеживаться устойчивые взаимные связи между колебаниями индекса популярности правительства и итогами выборов, с одной стороны, и динамикой макроэкономических показателей, характеризующих цели и инструментов, с другой. Стабильное чередование определенных форм экономической политики называется экономико-политическим циклом деловой активности.

Источниками государственных доходов являются:

налоги — обязательные платежи, регулярно взимаемые в доход государственных и муниципальных органов;

неналоговые поступления, их важнейший источник — государственное предпринимательство, т.е. прибыльное использование ранее накопленных ресурсов.

На физических и юридических лиц государством возлагаются налоговые обязательства, т.е. установленные законом требования регулярно уплачивать определенные суммы в те или иные государственные фонды. Налоги бывают денежные и натуральные.

Все денежные фонды, находящие в распоряжении государства объединяются понятием бюджет. На практике различают бюджет (бюджеты всех уровней) и государственные и муниципальные внебюджетные фонды, которые имеют целевой характер.

Источником налоговых поступлений являются доходы граждан и организаций. Объектами налогообложения являются не только доходы, но и имущество принадлежащие налогоплательщику, приобретенные или проданные им товары, использованные ресурсы и т.д.

Классификация налогов:

С учетом объектов налогообложения, различают прямые и косвенные налоги. Первыми облагаются непосредственно физические и юридические лица, их доходы или имущество, вторыми — ресурсы, деятельность, товары и услуги;

  • 2) С учетом целей взимания, налоги делятся на целевые и нецелевые. Целевые налоги (маркированные) предназначены для финансирования конкретных программ общественных расходов, которые определяются уже в момент введения того или иного налога. Если средства, аккумулируемые с помощью налога, могут расходоваться для решения разнообразных задач по усмотрению органа, утверждающего бюджет, такой налог называется немаркированным;
  • 3) в зависимости от того как исчисляются налоговые обязательства налоги делятся на специфические и стоимостные. Если налог исчисляется путем умножения ставки, выраженной в денежных единицах, на количество облагаемых товаров, выраженное в натуральных единицах, такой налог называется специфическим. Если налог исчисляется путем умножения ставки, выраженной в процентах (долях) на величину стоимости товаров, услуг, работ, ресурсов, то налог называется стоимостным;
  • 4) в зависимости от того как изменяется удельный вес налогового платежа в доходе различаются прогрессивные, регрессивные и пропорциональные налоги. Прогрессивный налог растет быстрее дохода, регрессивный — медленнее его, а доля пропорционального налога в доходе остается неизменной независимо от того, насколько велик доход.

В российской экономике в настоящее время экономическая роль государства характеризуется следующими данными о масштабах госсектора (2007):

  1. государственные и муниципальные предприятия составляют 9,2% общего числа предприятий

  2. на государственных предприятиях работают 33% всех занятых в народном хозяйстве

  3. количество государственных и муниципальных учреждений – 413 602

  4. число федеральных государственных предприятий 149 285

  5. стоимость основных фондов государственной формы собственности 24% от общей стоимости всех фондов

Это существенное сокращение роли государства по сравнению с началом 1990-х годов, когда в госсекторе производилось более 90% ВВП страны.

В России приватизация началась с 1992 года. На первом ее этапе (с октября 1992 г. по июль 1994 г.) было разгосударствлено 70% промышленных предприятий. Доля государственной собственности в общем объеме стоимости имущества составила 35%. С 1 июля 1994 года был объявлен второй этап приватизации, во время которого имущество государственных и муниципальных предприятий должно продаваться за деньги.

Очевидно, что в России государственная собственность еще долго сохранит свою значимость и функцию опорного звена хозяйственной цепи. Это относится, прежде всего, к энергетике, транспорту, производству оборонной продукции и некоторым другим отраслям, работающим в интересах всего государства. Сюда должны быть отнесены материальные ресурсы науки, особенно фундаментальной. Дальнейшего обсуждения и разработки заслуживает проблема размеров государственного сектора экономики в переходный период. Опыт стран с развитой рыночной экономикой показывает, что государственный сектор экономики не создает достаточных стимулов к снижению издержек, хозяйственной рациональности, высокой рентабельности. В целом государственный сектор экономики в большинстве стран служит дополнением частного сектора там и в такой мере, где и насколько мотивация для частного капитала оказывается недостаточной.

Тема 6. Механизм управления экономики общественного сектора.

6.1. Субъекты, объекты управления общественным сектором.

Специфика государственного управления заключена в том, что субъектом управления выступает специально уполномоченный представительный аппарат, осуществляющий свои функции исключительно на профессиональной основе. К перечню объектов государственного управления следует отнести социально-экономические процессы, общественные институты, а также различные социальные группы, действующие на территории данного государства.

Предметом системы государственного управления является территориальное образование. Территориальное образование может выступать в роли государства, региона или любого другого территориального поселения, располагающего административными границами, являющегося составной частью региона, а также наделенного формальной способностью к самоуправлению. Основу системы управления территориальными образованиями составляют вертикальные и горизонтальные связи.

Вертикальные связи включают в себя разделение территориальных образований на уровни власти, тогда как горизонтальные – на ветви власти.

Уровни власти – это горизонтально упорядоченные ранги исполнительной деятельности, разделенные режимом делегирования полномочий от высших управленческих звеньев низшим. Количество уровней зависит от количества и специализации должностных функций в организационной структуре.

Ветви власти (зоны управления) – вертикально упорядоченные направления управленческой деятельности, определяемые в соответствии с принципом разделения властей, используемым в условиях демократического политического режима. Традиционно к ветвям власти относят исполнительную, законодательную и судебную.

Общественные расходы представляют собой целенаправленное использование ресурсов общественного сектора для удовлетворения потребностей в общественных благах и реализации перераспределительных мероприятий, оправданных с позиций справедливости.

Общественными расходами являются расходы бюджетов всех уровней, а также расходы государственных внебюджетных фондов и негосударственных некоммерческих организаций. Первые две категории составляют подавляющую часть расходов и находятся в ведение государственного управления.

Общественные расходы — инерционны. Они законодательно утверждаются в бюджетах, долгосрочных программах правительства, соглашениях с международными организациями. Для их увеличения или сокращения нужно вновь пройти весь цикл согласований и утверждений. Помимо этого, однажды возникшая и институционально оформленная программа расходов получает самостоятельную жизнь. Коллективы исполнителей заинтересованы в сохранении и увеличении своих бюджетов вне зависимости, а иногда и вопреки, эффективности и полезности своей деятельности.

С помощью этих расходов государство получает инструменты регулирования распределением денежных средств между материальным производством и непроизводственной сферой в соответствии с экономическими и социальными потребностями общества, и, кроме того, государство как субъект экономики при помощи данного инструмента может воздействовать на стоимостную структуру общественного производства, достигать прогрессивных сдвигов в народнохозяйственных пропорциях, стимулировать развитие принципиально новых отраслей экономики, влиять на ускорение научно-технического прогресса.

Таким образом, бюджетные расходы, в силу своего перераспределительного характера, способны играть важную роль в государственном регулировании экономики и социальных процессов. Общественные расходы являются безвозмездными платежами, которые не подлежат возврату, не создают и не погашают любые финансовые требования.

Посредством общественных расходов реализуется ресурсный потенциал общественного сектора, сформированный на базе государственных доходов, которые осуществляются как в денежных, так и в натуральных формах.

Изменяя экономическое положение индивидов и организаций, общественные расходы так же, как налоги, вызывают эффект дохода и эффект замещения. Если индивид получает выгоды от общественных расходов, для него, очевидно, становятся доступными некоторые новые ресурсные возможности, иными словами, его бюджетное ограничение сдвигается вверх, т.е. имеет место эффект дохода. В то же время в подавляющем большинстве случаев возникает и эффект замещения, который выражается в некоторых сдвигах в структуре потребления либо соотношении труда и досуга.

Общественные расходы можно представить в качестве отрицательных налогов. Соответственно, на общественные расходы с некоторыми оговорками распространяются многие из тех положений, которые могут быть применительны к налогам.

В частности, подобно тому, как сфера действия налога не всегда совпадает с кругом его непосредственных плательщиков, программа общественных расходов нередко приносит выгоды не одним только своим непосредственным реципиентам (тем, кто получает какие-либо блага или денежные средства непосредственно из общественного сектора). Круг лиц, на которых, в конечном счете, распространяются выгоды (полезности), обусловленные данной программой, обозначается как сфера действия программы общественных расходов.

Если результатом общественных расходов становится создание чистого общественного блага, то в роли реципиентов выступают все члены общества и проблема перемещения выгод, по сути, не стоит. Во многих случаях, однако, основным либо побочным результатом программы является создание или перераспределение частных благ (как правило, это происходит, когда соответствующий процесс связан со значительными позитивными экстерналиями).

Пусть, например, речь идет о программе денежных выплат безработным. Обеспечение социальных гарантий на случай безработицы уместно рассматривать как общественное благо, и каждая выплата в отдельности создает позитивные экстерналии. Однако сама по себе отдельная выплата, очевидно, не обладает свойствами общественных благ. Выплата имеет конкретного индивидуального «адресата», реципиента. Но основные выгоды от данной выплаты не всегда достаются именно ему.

Средства, которые передаются нуждающимся на основе общественных расходов, используются безработными, в частности, для приобретения продуктов питания. Таким образом, одно из последствий принятия программы — увеличение спроса на продовольственные товары. Если эластичность предложения этих товаров относительно невысока, то следствием становится рост цен и частичное перемещение выгод от реципиентов программы в пользу производителей и продавцов продовольствия.

Допустим теперь, что помощь безработным осуществляется посредством субсидирования работодателей, создающих новые рабочие места, либо субсидированием учреждений профессионального образования, которые осуществляют переподготовку безработных, дабы облегчить им поиск новой сферы занятости. В обоих случаях непосредственными получателями общественных средств (реципиентами) являются не сами безработные, а иные лица. Однако замысел состоит в том, что выгоды от общественных расходов, в конечном счете, переместятся к безработным, которые в итоге окажутся в сфере действия программы расходов.

Тем не менее, даже неэффективная, с точки зрения нуждающихся, программа имеет шансы быть при определенных условиях принятой. Дело в том, что любые общественные расходы приносят выгоды кому-либо. Например, даже если программа переподготовки, о которой шла речь выше, не слишком соответствует интересам безработных, она может оказаться выгодной для тех образовательных учреждений, которые получают контракты на проведение занятий. Специфические черты той или иной программы способны подчас обеспечить особую заинтересованность в ней со стороны отдельных звеньев государственного аппарата. Если сторонники программы образуют сплоченную, хорошо организованную группу специальных интересов, они могут эффективно защищать эту программу, особенно когда вопрос о сфере ее действия недостаточно прояснен.

Итак, не только применительно к налогам, но и в отношении программ общественных расходов верно следующее: для того чтобы определить реальную сферу действия мероприятий, проводимых в общественном секторе, необходимо тщательно проанализировать характер рынков, на которых действует непосредственный плательщик или получатель средств. Налоговое бремя и выгоды от программы в принципе способны перемещаться на тех, кто выступает контрагентами налогоплательщиков, или реципиентов на любом из этих рынков. Причем преимущество в эластичности благоприятствует как смещению налогового бремени на контрагентов, так и перемещению выгод на себя.

Общественные расходы обеспечивают рост благосостояния общества. Почти в любой области, где они производятся, наблюдается определенный прямой положительный эффект. Результат общественных расходов всегда имеет экономическую и социальную составляющие.

Формы и виды общественных расходов

Общественные расходы могут осуществляться в нескольких формах:

финансирование эксплуатационных расходов организаций общественного сектора;

финансирование закупок товаров или услуг;

субсидирования предприятий и организаций, поставляющих продукцию на рынок;

денежных выплат и натуральных выдач лицам, охваченным программами социальной помощи и страхования.

Перечисленные формы зачастую выступают в качестве взаимозаменяемых либо, сочетаясь, дополняют друг друга.

Например, программа помощи инвалидам может предусматривать различные по характеру ассигнования. Это, во-первых, средства, направляемые на содержание домов инвалидов, имеющих статус государственных учреждений и финансируемых исходя из нормативов затрат либо в порядке возмещения фактических расходов. Во-вторых, это ассигнования на закупку протезов, медикаментов, транспорта и, быть может, также услуг частных домов инвалидов и т.п. Когда речь идет о закупках, средства ассигнуются в увязке не с элементами затрат, а с рыночной ценой той продукции, которую предполагается приобрести. В-третьих, могут быть предусмотрены субсидии предприятиям, поощряющие, с одной стороны, использование труда инвалидов, а с другой — производство тех специфических товаров, в которых они нуждаются. В-четвертых, нужны средства на выплату пенсий и, возможно, организацию бесплатной выдачи тех же протезов.

Подчас одним и тем же денежным суммам соответствуют различные формы расходов, следующие друг за другом. Так, бесплатное предоставление товаров или услуг может быть обеспечено за счет бюджетного финансирования производящего их государственного учреждения либо за счет их предварительной закупки у стороннего поставщика. Как бы то ни было, расходам в форме бесплатной выдачи товара обязательно предшествуют расходы на его производство внутри общественного сектора или на приобретение этого товара.

Рациональный выбор форм, в которых расходуются средства, позволяет обеспечить экономию и повысить результативность их использования. Добиться этого существенно легче, когда общественные расходы с самого начала структурируются скорее в разрезе конкретных целей и задач, чем в разрезе ведомств, их подразделений.

Предпочтительность тех или иных форм расходов для исполнителя может не совпадать с их предпочтительностью с точки зрения потребителей. Исполнитель, наделяемый правом расходовать общественные средства, должен быть поставлен в рамки программы, в которой желательно как можно яснее определить ожидаемые результаты и критерии, по которым надлежит принимать решения.

В рыночной экономике общественный сектор призван выполнять только те функции, с которыми он справляется успешнее частного. Так, общественные расходы (если оставить в стороне перераспределение) уместны лишь постольку, поскольку рыночные силы не обеспечивают оптимальных размеров финансирования производства отдельных благ. Это относится в первую очередь к общественным благам, поскольку существует проблема «безбилетника». Однако при отсутствии субсидий из общественного сектора вероятно недопроизводство и тех частных благ, с которыми связаны большие позитивные экстерналии: если часть выгод достается тому, кто не участвует в финансировании, рыночный спрос не в полной мере отражает предельную полезность товара или услуги.

Финансирование производства частных благ за счет общественного расходования можно сопоставить с корректирующими налогами. В обоих случаях речь идет о мерах, призванных компенсировать смещение рыночного равновесия относительно точки оптимума, обусловленное позитивными или негативными внешними эффектами. Выявление и оценка конкретных внешних эффектов, на которые предполагается реагировать с помощью общественных расходов, — необходимый исходный пункт обоснования соответствующих бюджетных программ.

Следовательно, общественные расходы на материальные блага и услуги должны быть адекватны потребностям в общественных благах и позитивным экстерналиям, сопряженным при данной институциональной структуре экономики с производством и потреблением различных частных благ.

Кроме того, общественные расходы могут быть представлены либо в форме натуральной помощи, либо в денежной.

Реципиент всегда отдает предпочтение помощи, предоставляемой в денежной форме, которой он мог бы распорядиться по своему усмотрению. Когда же программа расходов реализуется в форме натуральных выдач или субсидирования отдельного товара, реципиенту в какой-то мере «навязываются» предпочтения тех, кто разработал и утвердил программу. Если бы единственный смысл общественных расходов состоял в повышении благосостояния реципиентов, то программы должны были бы реализовываться исключительно в денежной форме.

Придание помощи универсальной денежной формы имеет и еще одно бесспорное преимущество. Искажающие воздействия многообразных «натуральных» программ, накладываясь друг на друга, зачастую дают результаты, с трудом поддающиеся прогнозу и анализу. Каждая из таких программ имеет свойство в той или иной степени дестимулировать трудовые усилия. При этом дестимулирующее действие отдельной вновь вводимой программы может быть умеренным, но ее появление способно подчас вести к неожиданным последствиям, обусловленным взаимодействием с другими программами, как ранее существовавшими, так и вводимыми одновременно.

Как мы уже знаем, общественные расходы способны приобретать различные формы. Рациональность какой-либо формы зависит от характера изъянов рынка, в зонах которых вынужден в том или ином случае действовать общественный сектор. Применение исключительно финансовых рычагов воздействия на производство (государственных закупок, субсидий и налогов) в целом предпочтительно, однако предполагает достаточную гибкость, оперативность и адекватность реагирования рыночных сил на предлагаемые экономические стимулы.

Непосредственная организация производства в общественном секторе может быть оправдана, прежде всего, когда речь идет об общественных благах, а также в ситуациях естественной монополии и информационной асимметрии. В этих случаях ни субсидии, ни налоги сами по себе не позволяют обеспечить контроль потребителей над рынком, так что от имени потребителей приходится выступать государству.

Целевое начало и неразрывно связанные с ним идеи рациональности и эффективности призваны определять формы этих расходов. Проблема состоит в том, чтобы общественные средства использовались в соответствии с интересами и предпочтениями основной массы налогоплательщиков-избирателей, а также в том, чтобы достигать намеченных результатов при возможно более низком уровне затрат, избегая расточительности и сводя к минимуму влияние погони за рентой.

По общему значению общественные расходы подразделяются на несколько видов.

Во-первых, это оказание социальной помощи тем членам общества, которые не имеют возможности самостоятельно себя обеспечить. К данной категории общественных расходов относятся, например, пособия, выплачиваемые инвалидам.

Во-вторых, это обеспечение обязательного страхования на случай болезни, безработицы.

Для этой категории расходов в отличие от предыдущей суть процесса не сводится к перераспределению, а имеет место своеобразное предварительное аккумулирование средств, в том числе иногда и личных средств, застрахованных с целью последующей выплаты при наступлении страхового случая. Ближайшим субститутом (взаимозаменителем) социальной помощи выступает частная благотворительность, а ближайшим субститутом общественного страхования является страхование частное и добровольное.

Третий вид общественных расходов — это производство и приобретение материальных благ и услуг, ответственность за удовлетворение потребностей в которых берет на себя государство.

Как правило, они либо непосредственно обладают свойствами чистых или смешанных общественных благ, либо принадлежат к числу ключевых факторов формирования этих благ. К примеру, отдельный винтовочный патрон не является общественным благом, но создание запаса патронов представляет собой один из компонентов оборонных усилий и требует общественных расходов.

Кроме того, в соответствии с экономической классификацией выделяются:

текущие общественные расходы (расходы на выплату заработной платы, взносы в фонды социального страхования, выплаты процентов, субсидии).

капитальные общественные затраты (приобретение основного капитала, приобретение земли, приобретение товаров для создания запасов, нематериальных активов и капитальные трансферты).

Эффективность общественных расходов.

Чтобы добиться наиболее рационального использования общественных средств, требуется как можно точнее определить их отдачу, сопоставлять ее с затратами, сравнивать различные варианты программ с точки зрения издержек и выгод. Каков размер средств, необходимых общественному сектору для выполнения возлагаемых на него функций? Как оптимизировать структуру расходов? Как достичь желаемых результатов с наименьшими затратами? Эти вопросы постоянно возникают в ходе разработки и исполнения бюджетов.

Четкие формализованные процедуры оценки и соизмерения затрат и результатов способны служить альтернативой, с одной стороны, волюнтаристского принятия решений, подчиненного в конечном счете интересам бюрократии, а с другой — планирования предстоящих расходов «от достигнутого уровня”, когда затраты определяются не столько соображениями рациональности, сколько ранее сложившимися пропорциями. Инерционность общественных расходов, характерная для планирования от достигнутого, чревата двоякого рода опасностями. Во-первых, возникает тенденция к многократному повторению однажды допущенных ошибок. Во-вторых, даже если в прошлом структура расходов была близка к оптимуму, ее чрезмерно длительная консервация неизбежно приходит в противоречие с меняющимися потребностями и новыми возможностями.

Планирование расходов «от достигнутого уровня” более или менее приемлемо, когда общество в высокой степени удовлетворено состоянием общественного сектора и при этом само не находится в процессе глубоких перемен. Чем глубже и интенсивнее сдвиги в объективных условиях развития общественного сектора и запросах, которые он призван удовлетворять, чем настоятельнее потребности в реформировании самого этого сектора, тем менее допустимо полагаться на прежние образцы. В центр внимания выдвигается поиск альтернативных вариантов использования общественных средств и сравнение этих вариантов между собой с целью выбора оптимального. В рационализации отбора вариантов, в наибольшей степени отвечающих требованиям эффективности, и состоит смысл тех методов оценки затрат и результатов, которым посвящена настоящая глава.

Прежде чем приступить к характеристике этих методов, следует подчеркнуть, что они не заменяют политических решений, а скорее доставляют информацию, полезную для их принятия. Общество не может и не стремится передоверить аллокацию своих ресурсов неким безличным формализованным процедурам. Процедуры и правила разрабатываются людьми и в данном случае служат для максимально полного, точного и систематизированного отражения интересов налогоплательщиков. Естественно, что применение этих процедур встроено в политический процесс, и в них следует видеть не более чем инструменты информационного обеспечения принятия решений.

Учитывая это обстоятельство, не имеет смысла предъявлять к оценкам чрезмерно высокие требования, в частности ожидать, что на их основе удастся находить решения, полностью гармонизирующие объективно не совпадающие интересы. Зачастую при анализе не удается обойтись без некоторых упрощений, субъективных допущений. Идеальных формализованных методов оценки затрат и результатов в общественном секторе не существует, иначе подготовку и принятие бюджета можно было бы превратить в сугубо техническую операцию. Однако применение имеющихся аналитических методов дает огромный выигрыш, позволяя отсекать заведомо худшие варианты, находить удачные альтернативы, которые иначе оставались бы в тени, избегать внутренних противоречий в оценках, принимать во внимание разнообразные побочные эффекты, делать межвременные сопоставления и т.д. Короче говоря, эти методы позволяют достичь гораздо большей рациональности общественного выбора, чем обычно удается без их помощи (как отмечалось в главе третьей, рациональность выбора предполагает полноту и транзитивность).

Разработка и применение аналитических процедур, помогающих принимать обоснованные решения, сами по себе являются конкретными видами деятельности в общественном секторе и требуют расходов. Чем более полную и совершенную информацию предполагается использовать, тем, как правило, больше времени и средств приходится затрачивать на ее получение. Это относится как к сбору исходных данных, так и к их обработке. Уточнение информации может обесцениваться ее слишком поздним поступлением и чрезмерным ростом ее стоимости. В данной связи на практике далеко не всегда реализуются все теоретически имеющиеся резервы совершенствования оценок и принимаемых на их основе решений. Соответственно, остается некоторое, хотя и существенно суженное, пространство и для сугубо волевых, интуитивных решений, и для планирования «от достигнутого”

Даже если ситуация не позволяет применять сложные методики и трудоемкие расчеты, исключительно полезно умение осмысливать реальные процессы аллокации и использования общественных средств с позиций тех принципиальных подходов, которые предлагает теория анализа издержек и выгод. Задача данной главы состоит в том, чтобы именно на уровне общих принципиальных подходов познакомить читателя с методами поиска оптимальных решений в сфере использования общественных средств.

Осуществляя свою экономическую деятельность, государство выполняет следующие важнейшие функции:

1) стабилизация экономического развития; 2) распределение ресурсов (аллокативная); 3) распределение доходов (дистрибутивная)

Стабилизационная функция.

Как известно, реализация экономической политики стабилизационной функции государства приводит к изменению значений основных макроэкономических параметров: ВВП, инфляции, уровня безработицы, дефицита госбюджета, совокупного фонда заработной платы и т.д. Это происходит потому, что посредством монетарных методов можно изменить предложение денег в экономической системе. Влияя на денежную массу, центральный финансовый орган реализует политику стабилизации экономики путем достижения товарно-денежной сбалансированности. В результате должны быть созданы предпосылки для повышения занятости и доходов населения, расширения налоговой базы и увеличения средств, направляемых на социальные нужды и развитие социальной сферы. В свою очередь, улучшение социального положения абсолютного большинства граждан создает благоприятные условия для экономического развития путем увеличения объема платежеспособного спроса населения на товары и услуги.

Механизм реализации политики финансовой стабилизации включает методы и инструменты регулирования наличных и безналичных банковских операций, а также конкретные формы контроля за динамикой денежной массы, банковскими процентными ставками и банковской ликвидностью на макро- и микроуровне

Функция распределения ресурсов.

Предполагает распределение ресурсов между частным и общественным секторами. Это соотношение определяется как доля бюджетных изъятий из ВВП. Дополнительный источник – налоговые льготы.

Специфика реализации распределительной функции в формирующейся модели бюджетного федерализма Российского государства состоит в том, что реформирование системы межбюджетных отношений происходит в сложных условиях, когда еще не действуют в полную силу присущие рыночной экономике демократического государства механизмы рыночного саморегулирования. Как свидетельствует мировой опыт, в кризисные периоды возникает тенденция к централизации экономической и политической власти по крайней мере до преодоления общего кризиса. Однако существует ряд ограничений для подобной централизации. Это проблемы, связанные с получением, владением и распределением информации и информационных потоков, необходимых для принятия оптимальных социальных, экономических и политических решений. В этих условиях государство должно идти по пути децентрализации, т.е. путем распределения и перераспределения полномочий по уровням государственного и местного управления.

Функция распределения доходов.

Предполагает распределение дохода или богатства исходя из принципов, заложенных в теории общественного благосостояния; осуществление комплекса мер по стабилизации среднего уровня жизни населения, постепенное сокращение масштабов бедности (в перспективе – искоренение массовой бедности), уменьшение разрыва в уровне жизни между различными категориями населения.

Эта функция имеет очень большое значение, поскольку при условии невмешательства государства образуется тенденция к такому распределению доходов и богатств, которая противоречит самим основам рыночной экономики. Это объясняется тем, что увеличение масштабов бедности ведет к ограничению платежеспособного спроса населения, а как следствие этого, сокращению объемов инвестиций и производства готовой продукции.

Add a Comment

Ваш адрес email не будет опубликован. Обязательные поля помечены *